流域橫向生態補償機制通過經濟激勵和制度約束，將生態保護的外部效益內部化，是實現流域可持續發展的重要工具。多年的生態補償實踐表明，這一機制在流域上下游協商一致并有效運行并不簡單。分歧主要集中于兩方面，一是補償指標的確定，二是補償標準的計算。江西省吉安市積極健全流域橫向生態補償機制，由市生態環境局、發展和改革委員會、財政局等部門聯合制訂了《吉安市深化流域橫向生態保護補償機制實施細則》，有效消除了這兩點分歧，可供各地參考。
在指標設置上，吉安市根據上級管理、考核要求和特征污染物，著眼水生態環境質量持續改善目標，重點考核水質類別、水質指數變化率、總磷濃度、氨氮濃度、水流量、年度GEP同比增幅、突發水污染事件等七項指標，明確了數據來源以及各指標對應的資金扣減辦法。其中突發水污染事件屬于兜底的保障性指標，不作為獎補指標。若轄區內發生特別重大（Ⅰ級）或重大（Ⅱ級）突發水污染事件，扣減100萬元，且不參與其他指標獎補；若發生較大（Ⅲ級）突發水污染事件，扣減50萬元。吉安市的探索啟示各地，在設置生態補償指標時可按基礎性、特征性和否決性分類。基礎性指標主要考慮上級考核和管理需要，特征性指標則結合本流域的突出污染物和水環境問題設置，不允許發生的行為則列為否決性指標。這些指標往往互相獨立，可以分別制定獎懲細則，但對有關聯的指標，也可采取靈活的組合方式，并對獎罰力度做相應調整。
在補償哪些環境要素取得共識后，就要解決好補償資金從哪里來、如何開展年度核算的問題。總體來看，生態補償資金可以有兩種來源，一種是上級安排的專項資金，依據下級關聯方的工作實績進行分配，操作相對簡單。應當注意的是，過去一些地方在簽訂生態補償協議時由于資金核算規則制定失誤，致使獎罰結果發生偏差，對專項資金的使用產生了一定的負面影響。例如某跨界斷面的水質常年為Ⅱ類，如果只是維持在Ⅱ類，表明上游不需要額外努力，也就不存在獎勵的情形，只有這一斷面的水質改善到Ⅰ類或惡化到Ⅲ類及以下才涉及獎勵或懲罰。然而雙方簽訂協議時并未設置獎勵或懲罰的啟動條件，致使下游地方年年都要支付補償金，而上游不怎么付出也能獲得一筆穩定的財政收入。這樣的矛盾使得上下游的持續合作面臨困難。
另一種資金來源是由同級人民政府眾籌，相當于相關各地各拿一筆財政指標款，共同構成資金池，并配套詳細的年度資金核算辦法。吉安市的做法就屬于第二種。吉安市在確保省級流域上下游橫向生態補償資金使用途徑不變的情況下，由轄區內13個縣（市、區）每年各出資100萬元，建立市級獎罰資金池，年度結算后，實施獎優罰劣。比如對保護不力應被扣款的地方直接核減資金指標款，不再參與后面的分配；對應獲獎勵的地方直接增加對應指標款，獲得第一輪受益；前面兩項沖抵后獎金池中如尚有結余，則由未被扣款的地方平均分配，使已經獲得獎勵的地方第二輪受益。實際運行時還可以有其他核算思路，使參與眾籌的各方認為公平合理，并且易于算清賬。為使財政資金不發生沉淀，宜每年開展一次核算。各地獲得的獎補資金可用于轄區內水環境監管、水資源調配、水污染治理、水生態保護與修復、水環境問題整治等方面。這樣的做法也激發了相關地方保護生態環境的動力。
實踐證明，科學設定生態補償標準是一個比較復雜的測算和談判過程，需要有關各方在技術支撐單位協助下，基于現實的經濟形勢和財政狀況，實事求是開展協商，使上游地區保護綠水青山有動力，下游地區的財力也能夠承受，并且有愿意長期維持下去。
推動實施橫向生態補償制度，本意在于促進生態產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。在落地過程中，應針對各方關注的重點問題，分析清楚獎或罰的支撐點，并且補償力度要綜合考慮流域上游的自然稟賦、經濟發達程度、工程規模、工作難度和發展機會成本等多種因素，避免畸高或畸低。只有找準了平衡點，對流域上下游地區的激勵或約束才有效，反之則會增長多收少付的投機心態。
來源：中國環境報
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