黨的二十屆三中全會《決定》提出，“推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，對流域治理如何深化作出新部署。流域以分水嶺為邊界、以江河湖泊為紐帶，是自然地理、風俗文化和社會活動的復合空間系統(tǒng)。流域的整體流動性使其常跨越多個行政管轄區(qū)，導致上下游間生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的利益沖突，難以兼顧全流域的整體性和系統(tǒng)性。如何有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域跨界協(xié)同治理，是生態(tài)文明建設的重要課題。
流域治理存在的跨界協(xié)同難題。流域是生態(tài)文明建設的關鍵場域。近年來，京津冀、長三角、珠三角和成渝地區(qū)等區(qū)域通過建立協(xié)同機制，實施聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃及協(xié)同治污等措施，初步形成了跨界流域協(xié)同治理體系，并提煉出可推廣的經(jīng)驗。但從全局來看，流域治理仍受行政區(qū)域限制，跨界協(xié)同治理面臨諸多亟待破解的難題。
跨行政區(qū)協(xié)調(diào)難題。在以中央與地方關系為主軸的國家治理結(jié)構(gòu)視角下，流域治理體系現(xiàn)代化需要破解職責分工、關系協(xié)調(diào)、沖突解決等關鍵問題。一方面，我國流域治理的跨界協(xié)同體系尚待健全，中央、流域管理機構(gòu)、地方政府的協(xié)同機制存在不足。另一方面，流域治理面臨著分段管理困境，流域生態(tài)空間、人口城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)布局均按行政單元劃分，各地在生態(tài)環(huán)境保護標準及執(zhí)法監(jiān)督等方面也缺乏一致性。
跨部門協(xié)同難題。流域治理涉及水利、環(huán)保、水務、交通等多個部門，導致資源與權力分散，政策制定與執(zhí)行存在一定的碎片化。其一，以水環(huán)境管理為例，長期以來，“水利部門不上岸管理，生態(tài)環(huán)境部門不下水監(jiān)管”以及“多部門共管而責任不清”的現(xiàn)象普遍存在。其二，流域內(nèi)水資源管理部門眾多，職責界限相對模糊，權限劃分不清，水環(huán)境保護執(zhí)法主體權責不明。
區(qū)域間利益協(xié)調(diào)難題。流域上中下游自然條件各異，生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展重點不同，利益協(xié)調(diào)成本高昂，引發(fā)區(qū)域間的矛盾沖突。例如，黃河流域中上游地區(qū)仍以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，然而嚴格的環(huán)境治理措施又在一定程度上制約了該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。如何兼顧環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)范地方政府的行為策略，促進流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，是流域治理所面臨的重要課題。
構(gòu)建流域跨界協(xié)同治理體系。“協(xié)同”是流域治理的關鍵，針對治理分散和多頭管理問題，必須進一步強化部門、區(qū)域和政策間的協(xié)同聯(lián)動。通過構(gòu)建流域上下游一體的協(xié)同治理體系，以確保局部與全局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、治標與治本的緊密銜接、當前和長遠的有機融合。
完善流域治理的協(xié)同制度體系。推進流域綜合治理，要始終堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，規(guī)范約束流域保護與開發(fā)，形成可持續(xù)的高標準治理與高質(zhì)量發(fā)展的良性循環(huán)。
一是完善流域協(xié)同立法。首先，堅持以流域為單元的綜合立法原則，健全協(xié)同立法的體制機制，健全流域治理法律法規(guī)內(nèi)容，鼓勵制定具有區(qū)域特色的流域保護條例。其次，加快制定和修訂流域生態(tài)監(jiān)測及評價標準規(guī)范，強化流域生態(tài)環(huán)境治理標準的協(xié)同性。最后，做好流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，確保不同部門政策措施的協(xié)調(diào)聯(lián)動。
二是強化多主體協(xié)同參與。流域治理要堅持“全局一盤棋”原則，應實現(xiàn)多元主體共同參與。首先，理順流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，明確流域管理機構(gòu)、地方政府及相關職能部門之間的權責關系，完善中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。其次，持續(xù)完善流域、區(qū)域、行業(yè)管理的議事協(xié)商機制，確保上中下游地區(qū)之間跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同合作。
三是建立健全流域河湖長制體系。河湖問題表象在水里、根子在流域。要想根治河湖頑疾，必須提升流域治理水平，充分發(fā)揮河湖長制在流域治理中的引擎作用。因此，需要充分發(fā)揮流域河湖長制的效能，依托流域?qū)用娴膮f(xié)作機制，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域、跨流域、跨部門的重點難點問題，推動目標協(xié)同、任務配合、措施銜接、行動同步，實現(xiàn)上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。
完善流域治理的協(xié)同管控機制。流域治理涉及上下游、左右岸、干支流的相互影響，構(gòu)成多主體、多議題的復雜系統(tǒng)。為提升流域治理績效，必須跨越問題邊界，形成協(xié)同治理的政策共同體，推動跨域協(xié)同管控。
一是強化流域空間規(guī)劃。充分發(fā)揮流域空間規(guī)劃的引領、指導、約束作用，推動流域協(xié)同保護與治理工作，確保目標統(tǒng)一、布局整體、步調(diào)有序。首先，制定關鍵流域國土空間規(guī)劃，構(gòu)建涵蓋全流域、全類型的統(tǒng)一規(guī)劃體系，強化多用途管制，完善規(guī)劃許可制度。其次，加強跨省域和省內(nèi)跨區(qū)域上下游地區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化流域國土空間格局和經(jīng)濟布局，以促進流域的整體保護與共同發(fā)展。
二是強化水資源的剛性約束。流域治理要加強需求管理，強化水資源總量和水環(huán)境容量的剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃城市規(guī)模、土地利用、人口分布及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在此基礎上，依據(jù)流域上下游的生態(tài)區(qū)位和自然條件，優(yōu)化生產(chǎn)要素、環(huán)境資源的配置，持續(xù)推進生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局的協(xié)調(diào)優(yōu)化。
三是強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。遵循流域整體性、系統(tǒng)性規(guī)律，精準把握上下游、左右岸及干支流之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保生態(tài)管控區(qū)與行政區(qū)實現(xiàn)有效分離。要防止“一刀切”式管理，針對不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境特點和主要問題采取差異化、精準化的管控手段，并科學設定流域生態(tài)環(huán)境保護目標。在此基礎上，明確流域內(nèi)相關各方的責任、權利與利益，形成多方協(xié)同、齊抓共管的良好格局。
完善上下游貫通一體的環(huán)境治理體系。流域生態(tài)環(huán)境治理需更加注重統(tǒng)籌兼顧，關鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統(tǒng)性、整體性及協(xié)同性。要進一步健全責任體系、標準體系及政策體系等，全面提升流域生態(tài)環(huán)境治理的整體效能。
一是落實流域治理協(xié)同責任。深入推動流域自然資源協(xié)同調(diào)查監(jiān)測體系建設，持續(xù)完善流域資產(chǎn)負債表編制制度。同時，強化自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護審計工作，完善流域自然資源保護利用及資產(chǎn)保值增值的協(xié)同考核機制與獎懲制度，確保地方政府主體責任與企業(yè)污染治理責任得到切實履行。
二是加強流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。以流域為單位，構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門的治理機制，強化流域生態(tài)環(huán)保基礎設施的共建共管，協(xié)同實施生態(tài)修復與環(huán)境治理，以保障水生態(tài)安全。同時，統(tǒng)一跨界生態(tài)環(huán)境、監(jiān)測、執(zhí)法標準，做到用一套標準規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護，用“一張網(wǎng)”統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評估，用“一把尺”統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管。
三是強化流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術，賦能生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，進一步完善天地一體、上下協(xié)同、信息共享的智慧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡。同時，不斷完善流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術體系，定期開展生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查評估，為聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治提供堅實的數(shù)據(jù)支撐。
完善流域治理的利益協(xié)調(diào)機制。流域協(xié)同治理的關鍵在于如何解決不同區(qū)域的利益訴求和沖突。這就要求在充分尊重各方主體利益、合理補償利益差距的基礎上，進一步完善利益協(xié)調(diào)機制，加快構(gòu)建流域協(xié)同治理的利益共同體。
一是完善流域生態(tài)補償機制。流域治理需解決生態(tài)效益外溢問題，避免上游治理下游受益現(xiàn)象。一方面，健全縱向生態(tài)補償機制，強化轉(zhuǎn)移支付資金的引導作用，建立與生態(tài)產(chǎn)品掛鉤的資金分配補償機制。另一方面，完善橫向生態(tài)補償機制，明確區(qū)域權責，構(gòu)建基于定量生態(tài)貢獻的跨區(qū)域補償制度。進一步提高生態(tài)產(chǎn)品在社會交換中的占比，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。
二是規(guī)范自然資源市場化配置。針對流域自然資源多重價值屬性，需在市場化基礎上有效規(guī)制，預防掠奪性開發(fā)等問題，應對自然資源在時空分布上的不均衡挑戰(zhàn)。同時，應積極探索跨區(qū)域流域用水權、排污權、碳交易權及山林權等交易機制，完善自然資源市場化配置體系，構(gòu)建企業(yè)主動作為、政府科學引導、社會廣泛參與的流域資源配置模式。
三是推動流域產(chǎn)業(yè)分工合作。要踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進流域生態(tài)共同體發(fā)展。一方面，因地制宜協(xié)同推進降碳—減污—擴綠—增長，加快培育壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、康養(yǎng)、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢。另一方面，推動流域上下游地區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價值鏈提升、增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性開展分工合作，鼓勵共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。
來源：學習時報
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