執(zhí)行了近十年的能耗雙控制度即將成為歷史的一頁(yè)，取而代之的是向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。
國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱“方案”），從階段目標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃制度、地方考核制度、行業(yè)預(yù)警管控、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、碳足跡管理等多個(gè)方面作出部署。根據(jù)方案，“十五五”時(shí)期，將碳排放強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)，開(kāi)展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)。
“十三五”時(shí)期，為倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)在以往節(jié)能工作基礎(chǔ)上，建立了能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度，在全國(guó)設(shè)定能耗強(qiáng)度降低、能源消費(fèi)總量目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各地區(qū)嚴(yán)格考核。在此期間，全國(guó)能耗強(qiáng)度大幅下降，能源消費(fèi)總量增速明顯回落。
2022年的政府工作報(bào)告提出，有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作，推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。此后，碳排放雙控的概念逐漸走入大眾視野。本次方案則細(xì)化了階段性的工作目標(biāo)，并描繪了制度構(gòu)建體系的“路線圖”。
中國(guó)能源研究會(huì)可再生能源專業(yè)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)王衛(wèi)權(quán)對(duì)記者表示，能耗雙控和碳排放雙控最大的區(qū)別在于，清潔能源能否得到“豁免”。他認(rèn)為，能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變，突出了碳排放在能源革命過(guò)程中的引領(lǐng)性作用，將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)非化石能源的發(fā)展。
“過(guò)去一些制造業(yè)企業(yè)遭遇限產(chǎn)限電，背后是‘眉毛胡子一把抓’：無(wú)論企業(yè)用的是清潔能源還是化石能源，無(wú)一例外受到了用能約束，這既影響了正常的生產(chǎn)生活，也與支持可再生能源發(fā)展的目標(biāo)相悖。因此，向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)變將有效化解部分企業(yè)和地方的用能困境。”王衛(wèi)權(quán)稱。
亟須搭建制度基礎(chǔ)
盡管距離政府工作報(bào)告首次提出“碳排放雙控”已有兩年多時(shí)間，但是多位人士告訴記者，基層在推進(jìn)碳排放管理工作中依然存在不少困難和顧慮。其中，缺乏明確的考核機(jī)制和清晰的核查機(jī)制是政策層面的兩大“堵點(diǎn)”。
“最近有個(gè)地級(jí)市準(zhǔn)備委托我們搭建碳排放的管理平臺(tái)，但是他們對(duì)于政策的信心并沒(méi)有那么強(qiáng)。他們會(huì)反復(fù)確認(rèn)政策依據(jù)，比如關(guān)于地方的碳排放總量控制有沒(méi)有出臺(tái)，我們只能說(shuō)宏觀方向已經(jīng)明確，細(xì)化的定量考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在路上了。”中創(chuàng)碳投科技有限公司副總經(jīng)理錢國(guó)強(qiáng)表示。
錢國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，這背后反映出的一種心理是：近年來(lái)部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，因此地方在決策時(shí)會(huì)仔細(xì)權(quán)衡有沒(méi)有必要把碳排放管理放在優(yōu)先位置上。畢竟，真正落實(shí)碳排放管理工作，往往需要在短期內(nèi)增加一定的相關(guān)財(cái)政支出，同時(shí)限制“高碳排放”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也會(huì)讓招商引資工作感到“束手束腳”。
除了“要不要做”以外，“該怎么做”也仍待明確。
王衛(wèi)權(quán)對(duì)記者介紹，我國(guó)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系包括了三個(gè)層級(jí)：一是國(guó)家和區(qū)域?qū)用妫w國(guó)家溫室氣體清單編制指南和省級(jí)溫室氣體清單編制指南；二是組織層面，涵蓋24個(gè)主要行業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的碳核算方法與報(bào)告指南；三是產(chǎn)品層面，涵蓋產(chǎn)品碳足跡量化指南。
“碳排放的核算是非常細(xì)致、專業(yè)的事，需要大量翔實(shí)可靠的數(shù)據(jù)才能完成。組織層面碳排放的核算涉及核算邊界、溫室氣體種類、直接排放和間接排放等方面，同時(shí)與工藝流程、企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理等密切相關(guān)，計(jì)算起來(lái)非常復(fù)雜。許多行業(yè)企業(yè)的核算指南已經(jīng)十年沒(méi)有更新了，現(xiàn)有的版本相對(duì)粗糙，與當(dāng)前國(guó)內(nèi)外碳減排形勢(shì)不相適應(yīng)，亟須修改完善。”王衛(wèi)權(quán)說(shuō)。
今年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開(kāi)征求《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南水泥熟料生產(chǎn)》《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南水泥熟料生產(chǎn)》意見(jiàn)的通知。這是繼發(fā)電行業(yè)和電解鋁行業(yè)，第三個(gè)對(duì)外征求意見(jiàn)的行業(yè)溫室氣體排放核算與核查技術(shù)指南。
王衛(wèi)權(quán)表示，之所以發(fā)電、電解鋁和水泥行業(yè)的碳核算指南，比其余21個(gè)行業(yè)的指南更新時(shí)間更早，主要是因?yàn)檫@幾個(gè)行業(yè)基于前期大量準(zhǔn)備工作，具備了納入全國(guó)碳排放權(quán)交易的條件。本著成熟一個(gè)發(fā)布一個(gè)的原則，其余行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南還處在收集數(shù)據(jù)和修改完善的過(guò)程中，目前尚未對(duì)外發(fā)布。
方案將實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)分為三個(gè)階段。其中，第一階段是，到2025年，碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施，國(guó)家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫(kù)基本建成并定期更新，相關(guān)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)能力得到提升，為“十五五”時(shí)期在全國(guó)范圍實(shí)施碳排放雙控奠定基礎(chǔ)。
王衛(wèi)權(quán)強(qiáng)調(diào)，與能耗雙控的過(guò)程一樣，碳排放雙控也是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，需要多方在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以解決，最終形成一個(gè)全社會(huì)認(rèn)可的方案。“一旦認(rèn)準(zhǔn)方向，各方就要盡快行動(dòng)，過(guò)渡期不宜太久。剛開(kāi)始方案肯定有不完善之處，但是真正做起來(lái)就會(huì)知道其中存在的不足，同時(shí)進(jìn)一步理順與相關(guān)機(jī)制的關(guān)系，比如與碳市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系、與綠電綠證制度的銜接等，逐步完善體制機(jī)制。”
平衡地方考核壓力
上述三個(gè)階段中，第二階段是“十五五”時(shí)期，實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核制度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)碳排放核算能力，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)；第三階段，碳達(dá)峰后，實(shí)施以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，推動(dòng)碳排放總量穩(wěn)中有降。
值得注意的是，?從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，GDP的增長(zhǎng)與碳排放總量的增長(zhǎng)基本呈正相關(guān)。但在碳達(dá)峰以后，GDP保持增長(zhǎng)的情況下，碳排放總量卻需要“穩(wěn)中有降”，這意味著，中國(guó)首先要轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)，其次要改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能避免碳排放成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。而在碳達(dá)峰之前，更要避免“碳沖鋒”，才能適當(dāng)減輕今后碳減排的壓力，最終實(shí)現(xiàn)碳中和。
第一財(cái)經(jīng)記者注意到，方案提到的多項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)遵循了“有破有立”的原則。例如，“全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應(yīng)的內(nèi)容”是對(duì)原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考核制度、行業(yè)預(yù)警管控、預(yù)算管理、項(xiàng)目評(píng)價(jià)則是立下了新維度，形成管理制度的閉環(huán)。
廈門大學(xué)管理學(xué)院中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)對(duì)記者表示，如何結(jié)合各地的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等各方面情況對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分配，是順利實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變最大的挑戰(zhàn)。制定一個(gè)全國(guó)性的指標(biāo)是比較容易的，但是怎樣對(duì)全國(guó)性的指標(biāo)進(jìn)行分解，讓每個(gè)地方心服口服去執(zhí)行，是建立碳排放雙控指標(biāo)體系的難點(diǎn)。
錢國(guó)強(qiáng)對(duì)記者分析，為了確保今后工作如期推進(jìn)，當(dāng)前國(guó)家需要釋放出更明確的信號(hào)以堅(jiān)定地方轉(zhuǎn)型的信心。出于經(jīng)濟(jì)壓力等因素，目前許多地方向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的主動(dòng)性不高，但是排放摸底、建立數(shù)據(jù)體系等準(zhǔn)備工作的緊迫性越來(lái)越強(qiáng)了。同時(shí)，有的地方還存在“僥幸心理”，希望在碳達(dá)峰之前的“窗口期”加速引進(jìn)高耗能、高碳排放的企業(yè)，而這些行業(yè)也是內(nèi)卷式惡性競(jìng)爭(zhēng)的重災(zāi)區(qū)，在今后資源浪費(fèi)、倒查環(huán)評(píng)、降碳?jí)毫Φ确矫媛裣虏恍〉碾[患。
“客觀上說(shuō)，有的地方用能‘比較干凈’，比如西南用水電多，西北用風(fēng)電光伏多；有的地方用能‘比較臟’，比如幾個(gè)產(chǎn)煤大省用煤多。原來(lái)能耗雙控時(shí)期極少考慮用能結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，現(xiàn)在執(zhí)行碳排放雙控就要按照清潔程度分指標(biāo)了，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然要全國(guó)一盤棋統(tǒng)籌考慮，央地之間會(huì)出現(xiàn)一些博弈，但是向清潔化發(fā)展是大勢(shì)所趨。”林伯強(qiáng)稱。
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)人士8月2日就方案答記者問(wèn)時(shí)，強(qiáng)調(diào)了能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型的三個(gè)“有利于”：一是有利于科學(xué)精準(zhǔn)開(kāi)展評(píng)價(jià)考核，樹(shù)立鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展、重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)的鮮明導(dǎo)向；二是有利于促進(jìn)綠色低碳先進(jìn)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力；三是有利于落實(shí)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，展現(xiàn)積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化的負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。“構(gòu)建碳排放雙控制度體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程和長(zhǎng)期任務(wù)，需根據(jù)不同階段任務(wù)要求，統(tǒng)籌有序推進(jìn)各項(xiàng)重點(diǎn)工作。”
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