全球環(huán)境變化對于人類社會是一個亟待解決的時代課題，事關人類社會的持續(xù)發(fā)展和代際福祉。[1]黨的二十大報告指出：中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，但生態(tài)環(huán)境保護任務依然艱巨。“河長制”因其獨特的制度設計和顯著的治理成效，成為中國水環(huán)境治理的典型制度創(chuàng)新。不論是學術界還是實務界，都認為河長制抓住了水環(huán)境治理的“牛鼻子”，是應對環(huán)境危機行之有效的治道變革。[2]但也有學者認為，河長制存在短期效應等問題，并未扭轉跨界污染會伴生搭便車問題的本質(zhì)，[3]依然容易陷入環(huán)境治理的集體行動困境。因此，如何實現(xiàn)“河長制”到“河長治”，成為中國生態(tài)文明轉型需要解決的重大議題。
環(huán)境治理是一個典型的公地問題，具有整體的難以排他性和環(huán)境容量的可分割性，可以視為公共池塘資源。[4]諾貝爾經(jīng)濟學獎得主埃莉諾？奧斯特羅姆教授認為要破解公共池塘資源治理的集體行動困境，需要解決三個核心問題：新制度供給問題、可信性承諾問題和相互監(jiān)督問題。[5]這一理論框架逐漸超越了公共池塘資源自主治理范疇，成為探討人類集體行動困境的一般性理論視角，并被廣泛用于全球環(huán)境治理研究之中。[6][7][8]基于此，本文借助集體行動理論框架，結合筆者在華北S市和西南K市的實地調(diào)研，以此來分析河長制下水環(huán)境治理的制度困境和優(yōu)化路徑。
一、河長制的實施情況
河長制，即由各級黨政主要領導人擔任“河長”，負責綜合管理、統(tǒng)籌實施轄區(qū)內(nèi)所屬的河湖保護與治理工作，并納入其年度績效考核的水環(huán)境治理制度。筆者分別對河北S市、云南K市兩地河長制的運行情況進行了實地調(diào)研。兩市都是最先實施“河長制”的地區(qū)，對于河長制研究有著重要的思考價值。
（一）河長制的制度建設情況
2016年10月，中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，標志著河長制從地方探索轉向全國推廣。從各地的政策方案看，“黨政首長負責制”是河長制制度設計的核心，以此為基礎構建起河長制的制度架構體系。
1.建立了全覆蓋的河長制制度體系。2018年2月，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）陸續(xù)出臺了河長制實施辦法，逐步建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長制度體系，實現(xiàn)河湖管護責任全覆蓋。截至2021年12月，全國共有省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長30萬名，村級河湖長（含巡河員、護河員）超90萬名，四級河湖長年均巡查河湖700萬人次， 形成了河湖管理的強大合力。
2.建立了層級式的河長制架構體系。在各個地區(qū)，基本建立了省-市-縣-鄉(xiāng)-村五級（或省-市-縣-鄉(xiāng)四級）河長體系，一般由本地的黨政主要領導擔任總河長，同級黨政分管領導分別擔任相應河段的河長（部分地區(qū)也將同級人大、政協(xié)領導納入河長制制度體系，例如筆者調(diào)研的云南省）。河長是河湖治理和保護的第一責任人，各級河長按照省級管總、市縣鄉(xiāng)分級負責的原則，負責組織領導相應河湖的管理保護工作。通過這樣層級制的制度設計，構建起以河長為中心的治水制度體系。
3.建立了適應性的河長制運行機制。各地圍繞河長制的實施，都建立了富有地方特色的運行機制。例如S市的“流域生態(tài)補償制度”、K市的“河長+檢察長”“河長+警長”等區(qū)域內(nèi)機制，以及河長專題協(xié)調(diào)會、河長辦聯(lián)席會議等跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機制。從具體的河長制運行過程總結來看，河長制運行主要包括問題發(fā)現(xiàn)機制、問題反饋機制、問題解決機制、檢查考核機制等，建立全閉環(huán)的制度鏈條，強化治水責任落實。其中“黨政首長負責制”是河長制運行機制的核心，具有三個維度的制度意涵：一是黨政同責，確立制度權威；二是首長總領，統(tǒng)籌解決治水問題；三是首長負責制，治水成效與政績考核掛鉤。
（二）河長制的制度運行情況
河長制建立以后，在水環(huán)境治理中取得了初步成效。有學者對2004-2016年497個國控監(jiān)測點和150個自動監(jiān)測點所在地級市推行河長制進行了政策評估，發(fā)現(xiàn)河長制達到了初步的水污染治理效果。[9]也有學者基于長江經(jīng)濟帶河長制政策的準自然實驗，實證檢驗了河長制的環(huán)境與經(jīng)濟雙重紅利效應。[10]總體來看，在各地推行河長制后，全國的河湖保護與治理工作取得顯著成效，生態(tài)環(huán)境較以往有明顯改善，取得了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益三方面進展。
以筆者調(diào)研的S市為例，2008年為解決河流域嚴重水污染，S市迅速推行河（湖）長制，采取“一河一策”的方法，對不能完成治理任務的負責領導實行“一票否決制”。在河長制的強力推動下，S市境內(nèi)河流COD濃度①？年均值總體呈下降趨勢。截止到2015年，當?shù)睾恿饔虻腃OD年均值相較于2008年同比下降了48.36%，逐步恢復了該河段水域面積和生態(tài)原貌，極大降低了當?shù)仄髽I(yè)和民眾生產(chǎn)生活用水成本。而滇池所在的K市，雖然在1980年代末便通過了《滇池保護條例》，但多年來滇池治污仍未有較大改觀。自2008年K市全面推行河長制后，滇池污染程度逐漸減輕，水體修復改善成果顯著，有力助推了當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
但筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，河長制在地方實踐中仍面臨一系列問題，導致其長效治理效果不彰。例如S市和K市雖然作為最早一批推行河長制的城市，建立起了較為完備的河長制制度體系，但由于河長制考核制度不夠完備、各級河長分工制度不夠清晰、跨地域跨部門協(xié)調(diào)機制運作不暢等原因，兩市河湖治理成效經(jīng)常出現(xiàn)反復。最為典型的是，兩市分別在2018年和2021年因水環(huán)境治理問題受到了中央環(huán)保督察部門的點名批評，引發(fā)了公眾對其河長制實施效力的質(zhì)疑。因此，必須認真剖析這些問題背后反映的制度困境，才能找到針對性的解決之道。
二、河長制下水環(huán)境治理制度困境分析
借助奧斯特羅姆教授的集體行動理論，本文所指的河長制下水環(huán)境治理的制度困境，具體表現(xiàn)為新制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督三個關鍵問題未能有效解決，從而導致河長制運行中出現(xiàn)結構性難題。
（一）新制度供給之困：短期治理與長效治理機制的轉換困境
新制度供給是解決集體行動面臨的第一個難題，它為合作博弈中的行動者提供了一套正式和非正式的規(guī)范，能夠保證合作博弈中互利結局的實現(xiàn)。因此，在解決環(huán)境治理問題中，新制度的供給發(fā)揮著基礎性作用。尤其是在一個日益復雜、相互聯(lián)系和快速變化的世界中，實現(xiàn)制度供給與變革是一系列環(huán)境治理問題的核心。如果不能就復雜性制度安排建立共識，那就難以組織集體行動實現(xiàn)長期效益。河長制由于制度安排仍存在缺陷，“短期效應”和“路徑依賴”問題阻礙了“河長制”目標的實現(xiàn)。
一方面，法治化制度供給不足導致河長制短期效應放大。河長制并非正式的成文法律，而是根據(jù)我國水環(huán)境治理形勢和中央環(huán)保目標建立起來的政策方案。雖然河長制短期治水成效顯著，但法律效力不足影響了河長制運行的長期性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。河長辦作為臨時性辦公機構，在協(xié)調(diào)部門和區(qū)域間合作治理方面仍然力有不逮。例如，自2008年全市推行河長制后，當?shù)厮Y源污染治理成效顯著。但是在2011年底該地政策重心的調(diào)整后，污染問題又逐漸加重。在中央環(huán)保部門舉行的2013年和2014年“重點流域水污染防治專項”考核中，該地均未能通過。
另一方面，制度供給路徑依賴導致“某長制”泛化效應擴散。河長制顯著的治理成效和政績掛鉤的制度設計，促使“治污先治人，治人先治官”的治理理念成為地方政府的一項重要經(jīng)驗。此后，湖長制、林長制、田長制等各種各樣的“某長制”紛紛出現(xiàn)，由此形成了深度的路徑依賴。這樣的“制度創(chuàng)新”逐漸向經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等各個領域擴散，以此作為地方政府追求發(fā)展和治理政績的重要抓手。其導致的結果是讓基層干部“身兼數(shù)長”，時常因各種任務“打架”而不堪重負。由于環(huán)境治理是一個專業(yè)性很強的領域，需要有一定的知識、信息和能力，“某長制”雖然短期成效明顯，但長期來看卻壓縮了其他行之有效的制度創(chuàng)新的發(fā)展空間，不利于治理體系的充實和完善。
（二）可信承諾之困：跨域合作與制度安排的約束困境
一組行動者要組織起來實現(xiàn)長期效益時，要解決的第二個問題便是可信承諾，這是制度有效運行的必要條件。可信承諾是指行動者同意遵守所達成的制度安排，需要滿足兩個基本條件：一是大多數(shù)處境相同的行動者做出同樣的承諾，二是采取這一策略的長期凈收益大于短期策略的凈收益。在面臨環(huán)境治理這種“公地”問題，由于環(huán)境問題的自身特征和地方政府的“理性驅(qū)動”，即使行動者在初期選擇遵守大多數(shù)行動者所提出的制度安排，但是當可信承諾不能滿足主要行動者訴求時，規(guī)則就會被打破。
首先，水資源具有明顯的公共性和外部性，較長的河長制鏈條加劇了協(xié)同困境。在生態(tài)文明轉型的背景下，過去依賴資源高投入催生發(fā)展高速度的方式已不可持續(xù)，但水資源保護的生態(tài)效益不能得到及時且合理折現(xiàn)的情況下，部分主體有時就難以約束自己的有限理性行為。而河長制以河湖的邊界劃分治水責任，分屬上下游的地區(qū)對于治水目標和時限要求不盡相同，上下游經(jīng)濟形態(tài)的差異造成上游對下游水質(zhì)影響程度難以具體量化。即使在河長制的壓力下，同一河流沿岸城市就治水問題暫時達成一致，但在有些情況下上游城市為了工農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和治水任務達標，有破壞原有的合作承諾的動機，從而損害了整條流域的治理績效改善。特別是上下游城市間實力地位不對等時，下游地區(qū)得到補償?shù)碾y度更大。例如，S市既是省會城市又處于某河水系上游，選擇將某河水系S市區(qū)段以截留方式進行重點綜合治理，下游常常面臨無水可治的局面。
其次，河長制將治水責任與考核績效掛鉤的制度設計，增加了跨域治理行動主體間的合作難度。由于不同的河流甚至同一河流的不同河段由不同的河長擔任，有時個別河長為了自己的績效考核，會先考慮自己負責區(qū)域內(nèi)的治理情況，“以鄰為壑”的現(xiàn)象隨之發(fā)生。近年來，總體風險社會下不確定性逐漸增加，管理者規(guī)避風險的意識逐漸增強，[11]進一步降低了區(qū)域間的環(huán)境治理合作動機。同時，環(huán)境治理需要消耗大量的財政行政資源，很多時候在沒有明顯改善環(huán)境質(zhì)量的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)影響經(jīng)濟增長的效應，降低了地方政府官員的經(jīng)濟績效評價。[12][13]盡管有跨域間的合作治理機制，但其約束效力未能有效發(fā)揮。
（三）相互監(jiān)督之困：邊界模糊與信息不對稱的疊加困境
奧斯特羅姆的集體行動理論認為，沒有監(jiān)督，不可能有可信承諾；沒有可信承諾，就沒有提出新制度規(guī)則的理由。[14]從這個意義上來說，監(jiān)督是可信承諾得以實現(xiàn)的必要條件。成功的治理規(guī)則，既會增強組織成員相互監(jiān)督的積極性，又能夠降低監(jiān)督成本。[15]在具體實踐中，監(jiān)督有著一系列必備的要素和條件，包括清晰界定公共物品及其使用邊界，有效輸送和傳遞信息等。
首先，河流的邊界模糊容易導致監(jiān)督失準。在各地的河長制實踐中，普遍將河流流入和流出污染程度的差異作為考核標準，以此衡量河長制的治污績效。這一機制看似合理有效，但實踐中存在諸多困難。環(huán)境治理目標的考核不似經(jīng)濟指標，有著清楚的參數(shù)與邊界，河流的不規(guī)整性導致邊界界定較為困難。此外，由于河流具有較強的流動性，同一河流在不同時間點或不同地域檢測的污染物濃度也會存在差異，河流上下游不同的經(jīng)濟形態(tài)也會影響水體污染的程度。河流模糊的邊界導致責任難以清楚劃定，既制約了河長制剛性監(jiān)督的效力，也削弱了公眾監(jiān)督的信息基礎。例如，K市的水流經(jīng)區(qū)域眾多，邊界較難劃定清楚，而其又處于磷礦區(qū)，地表降水會攜帶大量磷元素進入河道，加劇水體的富營養(yǎng)化，增加了監(jiān)督考核的難度。
其次，信息不對稱導致河長制監(jiān)督機制在一定程度流于形式。河長制監(jiān)督機制的核心在于解決“怎么監(jiān)督、誰來監(jiān)督、如何追究責任”三個關鍵性問題，基礎在于準確的考核信息。面對大尺度空間時間的環(huán)境治理監(jiān)督，上級政府時常面臨信息短缺和信息失真的問題，導致政府體系內(nèi)的監(jiān)督成本較高。上級考核部門由于信息不對稱難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督，而個別下級政府有時會利用信息優(yōu)勢采取有道德風險的行為[16]，相對于“保環(huán)境”，“保經(jīng)濟”也有很大吸引力。此外，“自我監(jiān)督”缺乏公開透明的程序[17]，媒體和公眾也無法形成有效的外部監(jiān)督制約。信息不對稱引發(fā)的監(jiān)督失效，在欠發(fā)達地區(qū)和郊縣河湖表現(xiàn)得更為突出。例如S市一些企業(yè)私自排污和超標排放，但由于其GDP的貢獻值，地方政府也往往“睜一只眼閉一只眼”。
綜上所述，從河長制運作實踐來看，短期內(nèi)取得了顯著成效，但長效機制仍未有效確立，新制度供給未完成完整的制度變遷；水環(huán)境的自然屬性和跨域合作治理的脆弱性，無法實現(xiàn)有效的協(xié)同治理；河長制邊界模糊和信息不對稱的問題疊加，導致相互監(jiān)督難題凸顯。這些問題需要針對性破解，才能找到河長制制度困境的優(yōu)化路徑。
三、河長制下水環(huán)境治理路徑的優(yōu)化
在環(huán)境治理中，相較于小范圍的公共池塘資源治理，跨域環(huán)境治理意味著要處理更多元的組織邏輯、更繁重的政治壓力、更廣泛的參與者，以及更多更不可預測的情況和結果。[18][19] 換言之，將環(huán)境問題與一般的其他集體行動問題區(qū)分開來的一個關鍵因素是，環(huán)境問題不可避免地與跨越邊界的生態(tài)系統(tǒng)的復雜結構和過程聯(lián)系在一起。因此，有效和持久的環(huán)境問題解決方案，需要明確考慮這些生態(tài)系統(tǒng)特征，要更具戰(zhàn)略性和包容性，需要在經(jīng)驗中尋找有效的治理之道。從這個意義上來看，河長制的改革與完善既要著眼于水環(huán)境治理的實際，又要面向人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的大局，為實現(xiàn)“河長制”到“河長治”提供更為堅實的制度支撐。
（一）夯實河長制的制度基礎
解決公共池塘資源集體行動困境，前提是實現(xiàn)有效的制度供給。河長制誕生于中國水環(huán)境治理轉型時期，在完成特定的歷史使命后必然向著常規(guī)治理轉化。其一，明確河長制的法律地位。要從根本上解決河長制的制度困境，就必須注重基礎性制度建設，從法律層面明確河長制的制度地位、權責關系等，明確地方政府在河長制政策支持、資金保障、人員配備等方面的責任，消除制度實施中的不確定性和模糊性，增強地方政府長期效應的預期，真正使河長治理有法可依、因法長治。
其二，完善河長制實施的配套制度體系。在環(huán)境保護法、水污染防治法等環(huán)保法律的基礎上，積極吸收中央和地方流域生態(tài)補償制度、環(huán)保督察制度、排污許可證等制度設計，形成法律、行政、經(jīng)濟等多種治理工具箱，不斷完善水環(huán)境治理的配套制度體系，減少“某長制”的路徑依賴，推動水環(huán)境治理從“結果導向”向“全過程控制”延伸，實現(xiàn)源頭、過程、末端全過程閉環(huán)治理和管控。此外，由于地方總河長注意力和精力的有限性，必須更加重視河長大會、河長工作聯(lián)席會、河長辦聯(lián)席會等協(xié)作機制建設，明確上下游、左右岸、干支流的管理責任，從治理碎片化轉向全流域治理。
其三，健全政府主導下的多元主體協(xié)同治理機制。要注重設計市場與社會參與的制度體系，廣泛吸納民間力量參與，形成自上而下與自下而上相互促進的治水格局。例如筆者在浙江調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，浙江在五級聯(lián)動的“河長制”體系基礎上，還創(chuàng)新了“騎行河長”“百米微河長”“十米河長”等民間河長體系，極大激發(fā)了全民治水的熱情，成為政府河長制的有益補充。
（二）以有為的可信承諾增強河長制的制度約束
可信承諾是集體行動的核心，只有行動理念的深刻變革，才能形成環(huán)境治理的穩(wěn)定秩序。在環(huán)境治理中，可信承諾的達成既需要外在的強制力約束，增強達成集體行動的動力；又需要行動主體內(nèi)在責任意識的覺醒，才能自主約束自身的“不道德行為”。一方面，加強對環(huán)境污染等違法違規(guī)行為的懲處與曝光，讓河長制真正產(chǎn)生威懾力和約束力。可通過自上而下的嚴格問責、終身追責、離任環(huán)境審計、典型案例通報等方式提高河長制獎懲機制的針對性和威懾力，增強環(huán)境治理主體的可信承諾，降低其追求短期效益而忽視環(huán)保的行為動機。
另一方面，加強水環(huán)境保護的教育、宣傳、科普，引導全社會樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。試點水環(huán)境治理的政府與社會資本合作、股權合作等公私信任合作模式，增強彼此間交流融通。通過典型案例示范引導來增強公眾的互動參與，鼓勵公眾嘗試建立小范圍的公共池塘資源治理的集體行動，完善配套的激勵反饋等保障機制。引導和支持企業(yè)加強生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)與孵化，實現(xiàn)流域內(nèi)經(jīng)濟效益和社會效益的正向反饋。
（三）以有力的相互監(jiān)督強化河長制的制度效力
相互監(jiān)督，是破解集體行動困境的重要保障。要從監(jiān)督的標準科學性、信息準確性、方式多樣化三個維度形成強大合力，強化河長制的制度效力。其一，就監(jiān)督標準科學性而言，建立權責相匹配的監(jiān)督體系，明確不同層級河長的工作職責和長期與短期治理目標。綜合考慮流域沿岸的經(jīng)濟、社會情況，建立更為公平合理的考核指標體系，打造更為智能化即時化的監(jiān)控平臺，實現(xiàn)從“結果監(jiān)督”到“全過程監(jiān)督”。同時嘗試將河湖上下游水質(zhì)考評相連接，將一定范圍內(nèi)下游地區(qū)的水質(zhì)納入上游地區(qū)河長制的考評體系，以此在一定程度上規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象。
其二，就監(jiān)督信息準確性而言，既要發(fā)揮屬地管理為主的“塊塊”的作用，也要增強行業(yè)監(jiān)管的“條條”作用，遏制地方保護主義對環(huán)境監(jiān)管的干預。此外，充分發(fā)揮中央和地方環(huán)保督察的作用，完善例行檢查、專項督察、“回頭看”等監(jiān)督機制，加大對瞞報、漏報、錯報等環(huán)境違法違規(guī)行為的懲處；實行流域片區(qū)治理聯(lián)動評價機制，增強不同層級間的信息共享，降低地方“共謀”行為的動機。
其三，就監(jiān)督方式多樣化而言，在上級政府常規(guī)監(jiān)督和專項監(jiān)督之外，要注重強化全民參與的監(jiān)督體系建設，積極引入第三方監(jiān)督，解決自我監(jiān)督獨立性不足的問題。建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺、設立河長公示牌、聘請社會監(jiān)督員等方式，讓公眾對河湖管理保護效果進行監(jiān)督。特別是針對郊縣河長制力量薄弱的河湖流域，要充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術，整合現(xiàn)有水務、環(huán)保、林業(yè)、國土等部門的信息資源，加強監(jiān)測監(jiān)督，信息及時發(fā)布反饋，提升公眾監(jiān)督力度 。
總而言之，中國正處于現(xiàn)代化轉型的關鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展與體制機制改革問題交織疊加，導致中國的環(huán)境治理呈現(xiàn)出特殊性和艱巨性。本文所分析的河長制下水環(huán)境治理困境，僅僅是這種復雜性的一個切面。雖然本文基于實地調(diào)研給出了解決這一困境的建議，但需指出的是，任何一種視角都有其適用條件和范圍，也不可能避免帶有一定的局限性。盡管如此，奧斯特羅姆的集體行動理論仍為解決人類的公共事物治理問題提供了一條探索路徑。中國水環(huán)境治理需要在充分吸收地方成功經(jīng)驗的基礎上，有效解決新制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督問題，不斷探索和完善河長制的治道變革，形成與未來經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)相適應的長效機制。
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[基金項目] 國家社會科學基金重點項目“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負增效的體制機制研究”（20AZZ008）；中國人民大學科學研究基金項目“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究 ”（2112021198）。
[作者簡介] 毛壽龍，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行院長；栗伊萱，中國人民大學公共管理學院博士研究生，中國人民大學公共政策研究院研究助理。
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