摘要: 地下水環(huán)境影響評價是地下水污染源頭預防的重要抓手。結(jié)合新時期環(huán)境質(zhì)量改善與減污降碳協(xié)同增效環(huán)保工作主旋律, 在梳理新時期地下水環(huán)境保護進展的基礎(chǔ)上, 根據(jù) “十四五” 規(guī)劃要求和中長期生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展需要, 結(jié)合地下水自身特點, 提出新時期地下水生態(tài)保護要強調(diào)預防性, 應(yīng)劃定飲用水水源補給區(qū)和地下水污染防治重點區(qū), 強化地下水環(huán)境保護措施的落地, 明確建設(shè)項目的環(huán)境準入條件; 要突出系統(tǒng)性, 協(xié)同地表生態(tài)保護和土壤環(huán)境影響評價, 并加強園區(qū)(聚集區(qū))規(guī)劃的地下水污染源頭預防, 形成覆蓋建設(shè)項目全生命周期的地下水環(huán)境監(jiān)管體系。
地下水以其廣泛的分布、穩(wěn)定的供給、良好的水質(zhì), 成為居民生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供水水源和戰(zhàn)略資源。同時, 地下水與其所賦存的介質(zhì)環(huán)境相互作用, 共同承載著重要的生態(tài)功能, 成為地球生命共同體[1]的關(guān)鍵組成部分。保護好地下水環(huán)境,有利于緩解水資源供需矛盾、 維系良好的生態(tài)環(huán)境、支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展, 有利于踐行 “綠水青山就是金山銀山” 理念, 建設(shè)美麗中國。
新時期, 改善環(huán)境質(zhì)量、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為環(huán)保工作的主旋律。地下水環(huán)境影響評價作為地下水環(huán)境源頭防控的關(guān)鍵抓手, 如何和弦主旋律, 對標生態(tài)文明建設(shè), 十分重要。
1 新時期地下水環(huán)境保護進入 “快車道” 20 世紀 70 年代以來, 伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和環(huán)境狀況的變化, 我國環(huán)境保護投入不斷增大, 生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)不斷取得新成效, 生態(tài)狀況顯著改善。特別是黨的十八大以來, 我國生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)了歷史性、 轉(zhuǎn)折性、 全局性發(fā)展, 污染治理力度之大、 制度出臺頻度之密、 監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快, 前所未有[2], 地下水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護制度體系正逐步完善。2018 年以來, 加快推進 《全國地下水污染防治規(guī)劃(2011—2020 年)》 實施, 污染預防與治理協(xié)同進行, 源頭預防成績顯著, 累計要求超 50 萬個建設(shè)項目明確地下水污染防滲措施, 有效控制了地下水污染源增量,基本遏制了地下水污染加劇的趨勢。
《中華人民共和國水污染防治法》 ( 以下簡稱《水污染防治法》) 2017 年修訂版中新增了禁止地下水污染、 防止地下水污染的措施與責任等相關(guān)條款。《水污染防治行動計劃》《地下水污染防治實施方案》等政策法規(guī)陸續(xù)頒布實施, 為遏制地下水污染加劇,逐步改善地下水環(huán)境質(zhì)量, 保障地下水生態(tài)環(huán)境安全等提供了行動方案及法律依據(jù)。《地下水質(zhì)量標準》 (GB∕T 14848—2017)、 《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》(GB 5084—2021)、 《城市污水再生利用城市雜用水水質(zhì)》 (GB∕T 18920—2020) 等標準要求不斷提高,為地下水環(huán)境保護提供了指導和保障。《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南環(huán)境要素第 1 部分: 土壤和地下水》 (GB∕T 39792. 1—2020)、 《地下水污染源防滲技術(shù)指南(試行)》 《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術(shù)指南(試行)》 (HJ 1209—2021)、 《地下水環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》 (HJ 164—2020)等技術(shù)標準制、修訂并發(fā)布, 為完善地下水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、地下水環(huán)境監(jiān)控等相關(guān)工作提供了技術(shù)支撐。
2021 年 11 月, 國務(wù)院發(fā)布 《地下水管理條例》(以下簡稱 《條例》), 標志著我國首部專門針對地下水資源環(huán)境保護的單行法誕生, 地下水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)進一步完善。《條例》始終貫徹預防為主的理念, 強調(diào)地下水污染分區(qū)防治要求,劃定地下水污染防治重點區(qū), 實行分區(qū)分級防治;突出地下水污染協(xié)同防治, 銜接 《中華人民共和國土壤污染防治法》 有關(guān)要求, 實現(xiàn)土壤與地下水的統(tǒng)籌防控。
2 新時期地下水污染防治仍面臨 “硬任務(wù)” 地下水污染具有隱蔽性、滯后性、難恢復性。目前, 我國地下水污染趨勢尚未得到有效遏制, 地下水源頭預防壓力仍然較大, 部分污染源周邊地下水特征污染物超標, 并存在向周邊擴散的風險[3];地下水型飲用水水源水質(zhì)尚未得到全面保障, 部分城鎮(zhèn)地下水水源水質(zhì)不達標; 地下水污染防治信息共享機制不健全, 尚未形成統(tǒng)一的地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理體系; 地下水資源調(diào)查評價、 環(huán)境狀況調(diào)查評估、 污染防治分區(qū)和污染風險管控與修復等管理機制尚未有效銜接。地下水環(huán)境不容樂觀的整體現(xiàn)狀與 2035 年全面建成美麗中國的目標還存在較大差距[4], 地下水環(huán)境保護與管理工作仍然任重道遠。
“十四五” 期間, 我國地下水污染防治任務(wù)仍然艱巨, 全方位、全過程的地下水污染防治監(jiān)管體系尚待推動建立, 分區(qū)域、分重點、分領(lǐng)域、分行業(yè)的精準污染防治體系仍處于萌芽狀態(tài), 各項工作還只是停留在試點探索階段, 與全面適應(yīng)我國復雜的地理和水文地質(zhì)條件的管理需求相比還有差距。全國一盤棋、一張網(wǎng)、一幅圖的地下水污染防治管理格局的構(gòu)建有待加快推進。
2021 年印發(fā)的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》 (以下簡稱 《意見》) 指出要以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手, 落實精準治污、科學治污、依法治污。對新時期地下水污染防治工作做出總體部署, 要求強化地下水污染協(xié)同防治。《意見》 明確要持續(xù)開展地下水環(huán)境狀況調(diào)查評估, 劃定地下水型飲用水水源補給區(qū)并強化保護措施, 開展地下水污染防治重點區(qū)劃定及污染風險管控; 實施水土環(huán)境風險協(xié)同防控; 在地表水、 地下水交互密切的典型地區(qū)開展污染綜合防治試點。可見, 新時期地下水污染防治工作還有很多關(guān)鍵的制度需要建設(shè)、 重要的任務(wù)需要完成。
3 新時期地下水生態(tài)環(huán)境保護仍要強調(diào) “預防性” “凡事預則立, 不預則廢”。由于地下水污染治理修復需要的時間和經(jīng)濟成本巨大, 甚至多數(shù)時候難以完全恢復, 其生態(tài)環(huán)境保護更應(yīng)突出 “預”的重要性。地下水環(huán)境影響評價是從源頭防控地下水污染的一項關(guān)鍵的環(huán)境管理制度, 其任務(wù)是從發(fā)展經(jīng)濟、保護地下水環(huán)境的目的出發(fā), 通過對規(guī)劃或建設(shè)項目潛在的地下水環(huán)境影響進行科學理性和客觀規(guī)范的分析、預測和評估, 提出預防或減輕不良地下水環(huán)境影響的對策和措施, 提供盡可能客觀、科學、 理性的決策參考, 為企業(yè)和環(huán)境管理部門制定合理的地下水環(huán)境保護規(guī)劃方案提供科學依據(jù)。
2011 年以來, “雙源” (地下水飲用水水源和地下水污染源)監(jiān)管是地下水環(huán)境管理的主要抓手。明確 “雙源” 的對象和目標, 分層次確定監(jiān)管重點是地下水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要任務(wù)。地下水環(huán)境影響評價立足 “雙源” 思路, 一切以保護飲用水水源安全為核心, 結(jié)合行業(yè)特點確定污染源(建設(shè)項目)的評價等級要求。其中, 地下飲用水水源保護區(qū)以外的補給徑流區(qū)是建設(shè)項目環(huán)境準入的重要關(guān)注區(qū),污染源集中分布的現(xiàn)狀工業(yè)聚集區(qū)是地下水污染防治應(yīng)當重點監(jiān)管的關(guān)注區(qū)。前者重點突出環(huán)境準入,提高準入要求, 限制污染源新增, 起到 “預” 的作用; 后者重點實施分類管理, 天然防污性能差的地區(qū)要盡可能減少新增項目并加嚴污染防控措施甚至淘汰污染項目, 防污性能較好的地區(qū)可鼓勵加大項目建設(shè)并簡化準入條件。
3. 1 劃定必要的飲用水水源補給區(qū), 強化地下水環(huán)境保護措施落地
根據(jù)《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 地下水環(huán)境》(HJ610—2016, 以下簡稱 《地下水環(huán)評導則》)要求, 地下水環(huán)境敏感程度主要與水源保護有關(guān)。在執(zhí)行層面, 明確水源補給區(qū)至關(guān)重要, 將直接影響建設(shè)項目地下水環(huán)境影響評價的工作等級。目前, 地下水飲用水水源保護區(qū)劃分主要采取徑流跡線的方法, 通常適用于松散孔隙潛水含水層保護, 對于承壓水或裂隙巖溶含水層則具有局限性, 所形成的取水口(水井)與水源保護區(qū)距離較近, 在一定程度上難以有效保護承壓水或裂隙巖溶含水層水源, 如某巖溶區(qū)的水源污染來自數(shù)公里外的工業(yè)企業(yè), 此類水源要加強源頭保護,劃定水源補給區(qū)。
按照 《水污染防治法》 規(guī)定, 水源補給區(qū)不是禁止或限制項目建設(shè)的區(qū)域, 環(huán)境影響評價制度將承擔重要的項目準入把關(guān)職責, 督促項目建設(shè)避讓水源補給區(qū)或加嚴地下水污染防治措施。通過環(huán)境影響評價強化補給區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的工程防滲措施和環(huán)境監(jiān)測, 推動企業(yè)落實環(huán)境保護責任, 并結(jié)合地方特點, 逐步建立和完善補給區(qū)預防政策要求, 實現(xiàn) “雙源” 協(xié)同監(jiān)管。
3. 2 劃定地下水污染防治重點區(qū), 明確建設(shè)項目地下水環(huán)境準入條件
保護優(yōu)先、 預防為主是地下水生態(tài)環(huán)境保護的基本原則, 因地制宜、 風險管控是對地下水污染源(建設(shè)項目)管理的合理手段。《條例》 《意見》 要求劃定地下水污染防治重點區(qū)。一方面從天然防污性能的角度提出地下水具有內(nèi)在 “抗污能力”, 另一方面針對已布局的地下水污染源集中區(qū)域提出強化“管控范圍”, 前者要求基于水文地質(zhì)條件和地下水環(huán)境敏感目標劃定預防為主的區(qū)域, 后者需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局確定加強防治和管控的區(qū)域。
《地下水環(huán)評導則》 提出對建設(shè)項目采取分區(qū)防滲, 在充分考慮天然包氣帶防污性能的條件下,參照固體廢物填埋和石油化工相關(guān)防滲技術(shù)要求,結(jié)合污染物特性和控制的難易程度, 提出滿足相應(yīng)防滲等級的技術(shù)要求[5]。由于建設(shè)項目尺度相對較小, 分區(qū)防滲要求在一定空間范圍內(nèi)存在共性, 更適宜從規(guī)劃層面基于天然防污性提出分區(qū)防滲的指導意見。在規(guī)劃環(huán)評階段, 可以在宏觀綜合決策、優(yōu)化空間布局和嚴格區(qū)域環(huán)境準入方面, 充分銜接污染防治區(qū)劃結(jié)果, 加強源頭預防, 強化地下水污染防治重點區(qū)內(nèi)高風險企業(yè)的環(huán)境準入和環(huán)境監(jiān)管,使地下水功能價值得到提升。在區(qū)域尺度上, 明確地下水污染防治重點區(qū)環(huán)境管理要求, 推動地下水污染防治重點區(qū)納入 “三線一單” 環(huán)境空間管控體系, 指導規(guī)劃布局, 從源頭防止地下水污染。
4 新時期地下水環(huán)境影響評價要突出“系統(tǒng)性” 《地下水污染防治實施方案》 指出, 地下水污染防治要突出 “三協(xié)同”, 即地下水與地表水協(xié)同、地下水與土壤協(xié)同、 區(qū)域尺度地下水與場地尺度地下水協(xié)同, 這基本闡明了地下水污染防治需要統(tǒng)籌謀劃、 系統(tǒng)治理的特點。地下水環(huán)境影響評價作為源頭預防的核心手段, 更需突出以上特點, 不僅要銜接地下水現(xiàn)行管理制度要求, 也要與地表水、 土壤、生態(tài)等要素管理制度充分銜接。
4. 1 以地下水為抓手 , 協(xié)同地表生態(tài)保護
地下水是保障生態(tài)安全的關(guān)鍵要素之一 , 對干旱、半干旱地區(qū)的植被生長、生態(tài)基流、濕地保護 等至關(guān)重要。由于水庫、地鐵、隧道、礦山等建設(shè)項目改變了局部乃至區(qū)域的地下水流場 , 對地表生 態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不良影響 。如西北某煤礦開采區(qū) , 多家煤礦連片開采 , 疏干了區(qū)域地下水 , 導致河流失去 地下水生態(tài)補水而干涸 , 區(qū)域喬本植物枯死、土壤 沙化。2011 年 ,《 環(huán)境影響評價技術(shù)導則 生態(tài)影 響》 ( HJ 19—2011) 修訂發(fā)布 , 對依賴地下水的生態(tài) 系統(tǒng)保護提出了原則要求。在開展環(huán)境影響評價時 , 應(yīng)充分考慮各環(huán)境要素的系統(tǒng)性 , 各技術(shù)導則的指 導應(yīng)相互支撐 、互相協(xié)作 , 評價生態(tài)影響時應(yīng)識別 生態(tài)系統(tǒng)對地下水的依賴程度 , 評價地下水對生態(tài) 系統(tǒng)影響時 , 應(yīng)由地下水環(huán)境影響評價提供技術(shù)方法 , 以實現(xiàn)環(huán)境影響評價方法的科學性、精準性。
4. 2 水土不分家 , 協(xié)同地下水與土壤環(huán)境影響評價
土壤層( 包氣帶) 是地下水環(huán)境系統(tǒng)的重要組成 部分 , 是含水層獲得補給的重要通道 , 也是阻滯污 染物進入含水層的“ 天然保護屏障”。《 條例》 將地下水定義為“ 賦存地表以下的水”, 充分認識到非 飽和地下水的重要作用 。2021 年生態(tài)環(huán)境部公布的 《 環(huán)境影響評價技術(shù)導則 地下水環(huán)境( 修訂征求意見 稿)》, 重新定義地下水為“ 地面以下巖土空隙中的 水”, 確定了包氣帶為地下水資源環(huán)境系統(tǒng)的重要組 成部分 , 為協(xié)同土壤 、地表水污染防控 , 加強土壤、 地表水與地下水環(huán)評聯(lián)動奠定了理論基礎(chǔ)。
對工業(yè)場地地下水污染防治而言 ,《 地下水環(huán)評 導則》 與《 環(huán)境影響評價技術(shù)導則 土壤環(huán)境( 試 行) 》 ( HJ 964—2018) 以及 《 地下水污染源防滲技 術(shù)指南(試行) 》 等相關(guān)技術(shù)導則 、指南提出的污染防滲措施具有較強的同質(zhì)性。應(yīng)當加強此類項目土壤和地下水環(huán)評聯(lián)動 , 統(tǒng)籌考慮監(jiān)測布點 、影響預測、防治措施等。
4. 3 強化“ 尺度” 聯(lián)動 , 加強工業(yè)園區(qū)( 聚集區(qū)) 規(guī)劃的地下水污染源頭預防
建設(shè)項目的地下水污染防治要在場地尺度上落實防治措施。在區(qū)域尺度上 , 同類型行業(yè)防治措施基本相同。應(yīng)在地下水污染協(xié)同防控的原則指引下, 分行業(yè)建立地下水污染風險防控技術(shù)體系 , 有針對性地分類制定地下水污染風險防控行業(yè)( 如油氣田、石化、稀土、有色、礦山等行業(yè)) 規(guī)范 , 為不同行業(yè)地下水污染風險精準防控提供技術(shù)支撐 同時 , 規(guī)劃環(huán)評重在選址選線 , 實現(xiàn)有效地從水文地質(zhì)條件角度實現(xiàn)污染源頭預防 。因此 , 可結(jié)合地下水污染 防治重點區(qū)工作進展 , 在規(guī)劃環(huán)評或規(guī)劃變更環(huán)評 階段統(tǒng)籌推進。從區(qū)域尺度上進行地質(zhì)與水文地質(zhì)條件比選 , 評估地下水防污性能 , 從地下水環(huán)境保護的角度為工業(yè)園區(qū)( 聚集區(qū)) 選定有利位置奠定基礎(chǔ) , 最大限度地預防或降低工業(yè)園區(qū)( 聚集區(qū)) 規(guī)劃實施后對地下水環(huán)境的影響 , 同時與入園( 聚集區(qū)) 建設(shè)項目環(huán)評進行充分銜接 , 更好地發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在行業(yè)布局 , 規(guī)模和結(jié)構(gòu)優(yōu)化, 約束、指導建設(shè)項目準入等方面的作用 , 保障建設(shè)項目環(huán)評落實好環(huán)境質(zhì)量目標管理要求 , 優(yōu)化環(huán)境保護措施 , 強化環(huán)境風險防控。
5 結(jié)語 地下水環(huán)境影響評價在推進水污染防治和生態(tài) 保護方面已發(fā)揮積極作用。新時期 , 為踐行綠色高質(zhì)量發(fā)展的新理念, 助力構(gòu)建新發(fā)展格局 , 地下水生態(tài)環(huán)境保護應(yīng)在環(huán)境影響評價、排污許可、監(jiān)測與監(jiān)督、執(zhí)法檢查、損害賠償?shù)雀黜棴h(huán)保制度中統(tǒng)籌發(fā)力, 形成建設(shè)項目全生命周期的地下水環(huán)境監(jiān)管體系 , 與新時期環(huán)境保護總體部署同頻共振, 使地下水環(huán)境影響評價再上一個新臺階。
來源：地下水環(huán)境網(wǎng)
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