前 言
美國(guó)對(duì)水安全的重視程度全球有目共睹。為應(yīng)對(duì)日益凸顯的水安全問題，美國(guó)近年來先后出臺(tái)了《2013—2018年水與發(fā)展戰(zhàn)略》《2014年／2015年／2016年水與發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)情況報(bào)告》《美國(guó)政府2017年全球水戰(zhàn)略》等文件。2020年，美國(guó)政府指出，充足、安全和可靠的水資源對(duì)提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展以及改善人民福祉至關(guān)重要，必須以加強(qiáng)涉水部門間協(xié)調(diào)作為有力抓手，有效管理水資源、維護(hù)更新涉水基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、提升技術(shù)支撐水平，全面保障美國(guó)國(guó)家水安全。在此背景下，時(shí)任總統(tǒng)特朗普于2020年10月親自簽發(fā)了《美國(guó)水資源管理和水基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化行政令》（以下簡(jiǎn)稱《行政令》），首次將水安全問題上升至《行政令》這一具有強(qiáng)制性文件的高度，也是首次針對(duì)涉水部門間協(xié)調(diào)提出明確要求。
《行政令》明確規(guī)定，美國(guó)政府2021—2025年期間將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續(xù)利用、提升預(yù)測(cè)能力和水平等4個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。同時(shí)，為整合現(xiàn)有涉水工作組，改善各涉水機(jī)構(gòu)水資源管理政策和措施的協(xié)調(diào)性，減少機(jī)構(gòu)間職責(zé)重復(fù)和沖突，決定成立“水資源機(jī)構(gòu)間次級(jí)內(nèi)閣”（以下簡(jiǎn)稱“水內(nèi)閣”）。
水內(nèi)閣由美國(guó)內(nèi)政部部長(zhǎng)和美國(guó)環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)共同擔(dān)任聯(lián)席主席，成員包括美國(guó)農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、能源部、美國(guó)陸軍工程師兵團(tuán)的高級(jí)官員。水內(nèi)閣將與白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、管理和預(yù)算辦公室、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員密切合作，共同處理涉水事務(wù)。《行政令》主要推進(jìn)的4個(gè)工作領(lǐng)域中均體現(xiàn)了部門協(xié)調(diào)這一宗旨。除在上述4個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)涉水事務(wù)外，水內(nèi)閣還將負(fù)責(zé)制定國(guó)家水資源戰(zhàn)略，支持和開發(fā)水領(lǐng)域的人才隊(duì)伍建設(shè)等工作。下面重點(diǎn)梳理分析4個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容。
PartⅠ
提高供水安全性和抗旱能力
根據(jù)氣象趨勢(shì)研究，美國(guó)政府預(yù)測(cè)干旱將變得更加頻繁、持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)、影響更嚴(yán)重，持續(xù)干旱最終會(huì)迫使人類生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本性變化。為減輕和應(yīng)對(duì)干旱影響，美國(guó)政府提出要從水庫大壩日常運(yùn)行維護(hù)及安全評(píng)估入手增加蓄水能力，關(guān)注科羅拉多流域持續(xù)干旱和灌溉農(nóng)業(yè)，落實(shí)“支持長(zhǎng)期抗旱的優(yōu)先行動(dòng)”，加強(qiáng)各州、地方政府與農(nóng)民、牧場(chǎng)主和土地所有者之間的協(xié)調(diào)。
2019年7月31日，美國(guó)政府啟動(dòng)了“支持長(zhǎng)期抗旱的優(yōu)先行動(dòng)”，圍繞數(shù)據(jù)收集和集成、加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的干旱風(fēng)險(xiǎn)信息共享、提升抗旱規(guī)劃水平、協(xié)調(diào)抗旱活動(dòng)、利用市場(chǎng)化手段和技術(shù)手段提高用水效率等具體目標(biāo)，將當(dāng)前正在開展的40項(xiàng)余抗旱工作進(jìn)行了分類，主要做法如下。
（一）推動(dòng)20余個(gè)國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)形成合力
推動(dòng)建立覆蓋國(guó)家安全、農(nóng)業(yè)、水資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、應(yīng)急管理等多方面的國(guó)家抗旱伙伴關(guān)系，由美國(guó)國(guó)防部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、能源部、國(guó)土安全部、環(huán)境保護(hù)署、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家海洋和大氣管理局、國(guó)家航空航天局、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等20余個(gè)國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)組成，共同加強(qiáng)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)間協(xié)作，最大程度減少監(jiān)管成本，確保抗旱工作取得實(shí)效。
（二）加強(qiáng)研究提升抗旱規(guī)劃水平
要求各機(jī)構(gòu)加強(qiáng)相關(guān)研究，開展干旱災(zāi)害對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響分析，進(jìn)行可用水量綜合評(píng)估，定量分析農(nóng)業(yè)用水和缺水情況，快速識(shí)別極端易受干旱影響的區(qū)域，定期舉辦全國(guó)性抗旱論壇，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流等，從而準(zhǔn)確研判當(dāng)前干旱形勢(shì)，協(xié)助各州、地區(qū)和部落提高抗旱規(guī)劃水平。
（三）指導(dǎo)各地關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)干旱
重點(diǎn)是落實(shí)2017年、2018年由國(guó)土安全部牽頭制定的《區(qū)域干旱指南》，根據(jù)該指南中有關(guān)干旱災(zāi)害對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施潛在影響的分析，指導(dǎo)各地加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施抗旱工作。
（四）用市場(chǎng)化思路和技術(shù)創(chuàng)新手段提高用水效率要求各機(jī)構(gòu)支持推進(jìn)創(chuàng)新投資模式等市場(chǎng)化方法，提高用水和供水系統(tǒng)的靈活性和效率。同時(shí)，各機(jī)構(gòu)應(yīng)通過開展創(chuàng)新性研究和國(guó)際合作等方式，進(jìn)一步提高用水效率。
PartⅡ
改善水環(huán)境水生態(tài)
在改善水環(huán)境水生態(tài)方面，美國(guó)政府高度重視大湖區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作，繼第一階段（2010—2014年）和第二階段（2015—2019年）之后，行政令明確要求實(shí)施環(huán)境保護(hù)署發(fā)布的“大湖區(qū)恢復(fù)計(jì)劃第三階段（2020—2024年）”“更新環(huán)境保護(hù)署的水質(zhì)交易政策以促進(jìn)基于市場(chǎng)的水質(zhì)改善機(jī)制”備忘錄。同時(shí)，《行政令》指出，要加強(qiáng)工作組成員機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，以支持“密西西比河／墨西哥灣流域營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)減少計(jì)劃”“南佛羅里達(dá)州大沼澤地綜合恢復(fù)計(jì)劃”等。
大湖區(qū)除密歇根湖屬于美國(guó)之外，其他四湖均為加拿大和美國(guó)共有，屬于典型的跨界水體，其重要程度不言而喻。目前，美國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)落實(shí)5個(gè)方面的工作，具體要點(diǎn)如下。
（一）強(qiáng)化重點(diǎn)污染區(qū)域監(jiān)管
一是開展生態(tài)恢復(fù)，減少污染區(qū)域面積。預(yù)計(jì)2021年年底之前將水牛河等5個(gè)河湖水域從重點(diǎn)污染水域名單中去除，將圣勞倫斯河等10個(gè)河湖水域作為下一個(gè)5年需要重點(diǎn)關(guān)注的污染水域。二是擴(kuò)大《魚類消耗安全指南》的使用范圍，幫助公眾以可持續(xù)、健康的方式利用和消耗大湖魚類資源，同時(shí)注重將本地傳統(tǒng)魚類知識(shí)納入該指南當(dāng)中。三是重視大湖區(qū)重點(diǎn)化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)測(cè)，填補(bǔ)關(guān)鍵數(shù)據(jù)在監(jiān)測(cè)方面的空白。
（二）防控物種入侵
一是防止新物種入侵。加強(qiáng)大湖區(qū)各州的能力建設(shè)，使其能快速應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的物種入侵情況。加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度，鎖定存在入侵可能性的物種以及其可能的入侵和生存路徑。加強(qiáng)探測(cè)，利用環(huán)境ＤＮＡ等新技術(shù)嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，防止新的入侵物種在大湖當(dāng)中繁殖。二是開展針對(duì)入侵物種控制的持續(xù)性研究，控制已有入侵物種的數(shù)量和種類。三是研發(fā)并改進(jìn)控制特定入侵物種的技術(shù)，將入侵物種探測(cè)和控制技術(shù)投入實(shí)際使用，如通過捕撈、建造有關(guān)設(shè)施等措施控制亞洲鯉魚的蔓延等。
（三）降低非點(diǎn)源污染對(duì)近岸的影響
一是相關(guān)機(jī)構(gòu)將重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)農(nóng)場(chǎng)和河流，減少農(nóng)業(yè)化肥對(duì)近岸水質(zhì)的影響。二是鼓勵(lì)使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施，減少未經(jīng)處理的廢水排放量，降低未經(jīng)處理徑流的流速，在徑流流入大湖之前過濾其中的沉淀物、過多的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、有毒污染物等。三是評(píng)價(jià)“五大湖水質(zhì)協(xié)議”中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)指標(biāo)，研究新的方法來預(yù)防有害藻華發(fā)生，提高非點(diǎn)源污染的控制效率。
（四）加強(qiáng)棲息地和物種保護(hù)通過當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域協(xié)同開展保護(hù)和監(jiān)測(cè)行動(dòng)，保護(hù)和恢復(fù)當(dāng)?shù)佤~類和野生動(dòng)物物種的棲息地，提高物種的健康水平以及應(yīng)對(duì)變化的適應(yīng)能力。
（五）推動(dòng)生態(tài)保護(hù)有關(guān)內(nèi)容納入主流教育課程
相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將會(huì)同有關(guān)部門繼續(xù)為學(xué)前教育到高中階段在校學(xué)生提供大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)教學(xué)內(nèi)容，并在公園、博物館、動(dòng)物園等固定或流動(dòng)地點(diǎn)開設(shè)相關(guān)知識(shí)普及活動(dòng)和課程。相關(guān)機(jī)構(gòu)將繼續(xù)支持針對(duì)青年開展大湖區(qū)生態(tài)有關(guān)教學(xué)和教育內(nèi)容，并促使有關(guān)內(nèi)容被納入主要教育課程中。
PartⅢ
重視水資源可持續(xù)利用
有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)每天廢水排放量達(dá)到3400億加侖（1加侖＝3.758升），排放來源包括市政用水、工業(yè)產(chǎn)生的廢水、冷卻用水、農(nóng)業(yè)徑流等，而回用水占美國(guó)用水需求的比例只有不到1%。美國(guó)政府指出，在氣候變化影響下，全力保證供水的長(zhǎng)期可持續(xù)性和穩(wěn)定性，是保障美國(guó)水安全的重要舉措，而水資源的可持續(xù)和循環(huán)利用是關(guān)鍵一環(huán)。因此，美國(guó)政府提出，聯(lián)邦涉水機(jī)構(gòu)、各州政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門要整合資源、開發(fā)技術(shù)、制定有針對(duì)性的措施，共同發(fā)掘水資源循環(huán)利用的潛力。
（一）增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性
一是在環(huán)境保護(hù)署、水回用協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)已開展工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整編、整合現(xiàn)有水回用政策文件及相關(guān)措施。二是環(huán)境保護(hù)署牽頭組織成立有關(guān)水回用的論壇，為各州分享信息和交流經(jīng)驗(yàn)提供平臺(tái)。三是計(jì)劃發(fā)布一項(xiàng)新的許可證，旨在符合環(huán)境影響評(píng)估有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)前提下加快對(duì)建造部分水回用設(shè)施的審批速度。
（二）系統(tǒng)開展水回用研究
一是計(jì)劃制定全國(guó)水回用研究戰(zhàn)略，根據(jù)回用水的來源和用途，列出未來水回用研究的重點(diǎn)方向，從而為水回用提供基礎(chǔ)理論支撐。二是考慮到地下水回補(bǔ)是補(bǔ)充用水的重要來源，且目前相關(guān)研究對(duì)于地下水回補(bǔ)如何實(shí)施、如何管理等存在諸多不一致，因此計(jì)劃開展地下含水層儲(chǔ)水能力和回補(bǔ)情況研究，厘清地下水儲(chǔ)量和回補(bǔ)措施現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)地下水保護(hù)和可持續(xù)利用。三是開展聯(lián)邦小型企業(yè)創(chuàng)新研究項(xiàng)目，研發(fā)水回用新技術(shù)并評(píng)估由其資助的所有水回用項(xiàng)目，尋找技術(shù)短板，尋求水回用技術(shù)的突破。
（三）進(jìn)行資金整合、拓展融資渠道
分析聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與水回用有關(guān)的資金來源，通過部門間協(xié)商等方式協(xié)助各機(jī)構(gòu)梳理資金使用的目的和具體流程，進(jìn)行資金整合，合理使用資金。同時(shí)，進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)部面向水與廢水基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，特別是能夠促進(jìn)水資源節(jié)約和再利用的融資機(jī)會(huì)和渠道。為農(nóng)村和農(nóng)民提供資金支持，增強(qiáng)其對(duì)水回用的認(rèn)識(shí)和意識(shí)，不斷拓展水回用的潛力和機(jī)會(huì)。
（四）強(qiáng)化能力培養(yǎng)和人才隊(duì)伍建設(shè)為適應(yīng)未來水回用領(lǐng)域更加多樣、更加嚴(yán)格的要求，美國(guó)政府進(jìn)行了實(shí)踐和制度層面的探索。實(shí)踐方面，對(duì)當(dāng)?shù)亻_展的水回用項(xiàng)目提供支持，面向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展有針對(duì)性的培訓(xùn)，提升當(dāng)?shù)卦谒赜眉夹g(shù)、管理、財(cái)務(wù)等方面的能力。制度方面，為廣泛吸納復(fù)合型專業(yè)型涉水從業(yè)人員，與教育部協(xié)作開展技能培訓(xùn)，環(huán)境保護(hù)署于2020年9月發(fā)布了《美國(guó)水行業(yè)從業(yè)人員倡議文件》。
PartⅣ
提升預(yù)測(cè)能力和水平
《行政令》指出，美國(guó)要通過多部門統(tǒng)籌制定研究計(jì)劃等手段，力求確保美國(guó)在涉水科學(xué)技術(shù)方面保持全球領(lǐng)先地位，主要涉及天氣研究和預(yù)報(bào)、地理空間數(shù)據(jù)采集與處理、水資源可用性預(yù)測(cè)等。美國(guó)政府一向重視水資源可用性預(yù)測(cè)，特朗普曾于2018年10月19日簽署了《關(guān)于促進(jìn)西部可靠供水和輸送的總統(tǒng)備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱《總統(tǒng)備忘錄》）。《總統(tǒng)備忘錄》第3部分“改進(jìn)水資源可用性預(yù)測(cè)”明確提出，要落實(shí)《安全水法案》《天氣研究和預(yù)報(bào)創(chuàng)新法案2017》等，不斷提升預(yù)測(cè)能力和水平，具體有以下幾點(diǎn)做法。（一）組織水資源管理者和專家定期研討
為落實(shí)《總統(tǒng)備忘錄》，國(guó)家海洋和大氣管理局、地質(zhì)調(diào)查局、墾務(wù)局三家機(jī)構(gòu)于2018年11月組織能源部、美國(guó)陸軍工程師兵團(tuán)、阿拉巴馬大學(xué)、北卡羅來納大學(xué)等機(jī)構(gòu)的水資源管理人員和專家召開了兩次會(huì)議，確定了“聯(lián)邦政府改善水資源可用性預(yù)測(cè)行動(dòng)計(jì)劃”的主要目標(biāo)。未來，相關(guān)機(jī)構(gòu)還會(huì)組織管理者和專家定期召開會(huì)議，共同商討如何更好地落實(shí)該行動(dòng)計(jì)劃。
（二）聯(lián)合開展研究支撐水資源管理
美國(guó)多家機(jī)構(gòu)綜合考慮地表水和地下水、水量和水質(zhì)等要素，聯(lián)合開展模型構(gòu)建、預(yù)測(cè)工具改進(jìn)等工作，合力支撐水資源管理相關(guān)決策。例如，國(guó)家海洋和大氣管理局、美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局共同開展試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)美國(guó)西部流域水文情勢(shì)進(jìn)行評(píng)價(jià)及精準(zhǔn)預(yù)測(cè)；美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局等部門將持續(xù)開展合作，研發(fā)改進(jìn)下一代水文觀測(cè)系統(tǒng)，提高水量、水質(zhì)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的可靠性，提供流量、蒸散發(fā)、積雪、土壤濕度、水質(zhì)、泥沙沉積與輸送等定量信息，為水資源管理決策提供有力支撐；美國(guó)能源部重視水－能源紐帶關(guān)系，會(huì)同農(nóng)業(yè)部等用水部門開展數(shù)值模擬等工作，預(yù)測(cè)影響供水可靠性和發(fā)電設(shè)施穩(wěn)定性的因素，為確保能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境安全奠定基礎(chǔ)。
（三）開展全國(guó)以及地區(qū)可用水量評(píng)估
《安全水法案》要求美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局開展全國(guó)可用水量及用水情況評(píng)估工作。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局在全國(guó)水資源普查工作基礎(chǔ)上開展可用水量綜合評(píng)估，為水資源管理者提供需水量供水量、可用水量長(zhǎng)期變化趨勢(shì)、季節(jié)性及十年期可用水量等信息的預(yù)測(cè)，從而支撐水資源管理工作。
從《行政令》的核心內(nèi)容、4個(gè)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作及對(duì)策措施可以看出，美國(guó)國(guó)家水安全戰(zhàn)略更多關(guān)注的是用水安全，未來5年將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續(xù)利用、提升預(yù)測(cè)能力和水平等4個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。究其背后原因，同我國(guó)一樣，美國(guó)也存在水資源時(shí)空分布不均的問題，特別是西部地區(qū)干旱缺水，水資源供需矛盾十分突出，缺水已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問題。2021年8月16日，美國(guó)聯(lián)邦政府首次宣布科羅拉多河進(jìn)入缺水狀態(tài)，受持續(xù)干旱影響，科羅拉多河上由胡佛大壩攔蓄而成的美國(guó)最大水庫米德湖水庫水位降至前所未有的低點(diǎn)，目前已進(jìn)入一級(jí)缺水狀態(tài)。美國(guó)灌溉局8月16日發(fā)布聲明表示，將由此啟動(dòng)一級(jí)供水管制措施，自2022年1月1日起，米德湖水庫將減少1922年水資源分配協(xié)議中規(guī)定的對(duì)下游不同地區(qū)的供水量，其中亞利桑那州配額將減少18%，內(nèi)華達(dá)州減少7%，墨西哥也從米德湖取水，該國(guó)年度分配量將減少5%。
PartⅤ
結(jié)語
聚焦國(guó)內(nèi)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，新中國(guó)成立70多年來水利發(fā)展取得了重大歷史性成就。當(dāng)前，我國(guó)水利發(fā)展已經(jīng)站到了新的起點(diǎn)，這就要求我們把著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升發(fā)展質(zhì)量。為此，水利部黨組對(duì)表對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書記重要講話精神，把握黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大勢(shì)大局和水利行業(yè)發(fā)展規(guī)律，提出要提升水旱災(zāi)害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力和大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力。
特朗普行政令的核心內(nèi)容與我國(guó)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展要求的“四種能力”有諸多契合之處，目的都是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、有效化解矛盾，為國(guó)家提供水安全保障。未來，我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，進(jìn)一步加強(qiáng)涉水部門間協(xié)調(diào)，抓好水利部黨組提出的新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的6條實(shí)施路徑，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力的水安全保障。
來源：水利發(fā)展研究
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