1 概況
黃河下游引黃供水事業始于20世紀50年代初期，山東段現有引黃涵閘69座、許可取水量69.44億m3，揚水站、提灌站106個、許可取水量1.14億m3，灌區引黃蓄水平原水庫753座、設計庫容14.76億m3。引黃供水經歷了探索嘗試、大引大蓄、停灌治理、恢復整頓、穩定發展、統一調度管理等復雜、曲折的過程，由最初的農業用水發展成為工農業生產、城鄉居民用水全方位供水，實現了由無償供水、按灌溉面積收費向計量供水按方收費的轉變，供水體系不斷完善，供水規模不斷擴大。黃河下游山東段萬畝以上的引黃灌區72處，設計灌溉面積236.8萬hm2，有效灌溉面積189.3萬hm2，引黃水量和引黃灌溉面積占山東總用水量和總灌溉面積的40%左右。同時，也為引黃濟青、引黃濟淀、引黃濟津和勝利油田工業、生活及濱海地區人畜用水等提供了可靠的水源。黃河水已成為沿黃地區經濟發展和人們賴以生存的寶貴資源，社會效益、經濟效益和生態效益巨大。
2 供水管理
2.1水價管理體制
黃河下游山東段引黃供水由省屬的8個市級河務部門管理，市級河務部門由獨立的供水分局負責引黃供水管理工作，供水分局下設閘管所，具體負責引黃涵閘的運轉、維修養護、閘前閘后100m范圍內的清淤、閘體、洞身清淤、調水配水、供水水量、水費計收、防汛等工作。財務管理上，按照《引黃渠首工程供水財務管理與會計核算辦法》等單獨核算，作為經營收入處理。市級河務部門每年的供水預算由省級河務部門批復后實施，各市級河務部門單獨設帳，省級河務部門統一核算。
2.2水費計收
按照《黃河下游引黃渠首工程水費收交和管理辦法(試行)》規定，由黃河主管部門管理的渠首供水的用水單位，直接向黃河主管部門交付水費；灌區以外通過灌區供水的用水單位，向灌區管理單位交費，再由灌區管理單位向黃河主管部門交付水費；直接由地方自建自管的渠首工程供水的用水單位，由渠首工程管理單位向工程所在河段的黃河主管部門交付水費。農業用水按夏秋兩季征收，年終結清的方式收取水費，夏季主要征收水費和補助糧，秋季主要征收清淤費；工業用水按月收取水費。水費按方收取，以貨幣的形式結算。
2.3供水價格
1965年全國水利工作會議上明確指出，凡有興利效益的工程，要通過合理征收水費和積極組織生產，達到管理經費自給自余。1982年水電部頒發了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法》，從此開始計收水費。1985年國務院發布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，黃委根據國家按成本核定水費標準的原則，制定了黃河下游引黃渠首工程的水價標準，1989年水利部以水財字[1989]1號文頒布了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法（試行）》，規定了不同月份、不同用途的水費價格標準。國家計委以計價格[2000]2055號文《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》對黃河下游引黃渠首工程供水價格進行了調整，農業用水4-6月份1.2分/m3，其他月份1分/m3；工業及城市用水4-6月份4.6分/m3，其他月份3.9分/m3。
3 存在的問題
3.1管理體制方面
水費作為事業收入的一部分，便于管理，但這種管理體制已不適應形勢發展的需要。一是與事業單位財務體制改革不相適應。事業單位部門預算的推行，嚴格了資金的使用與管理，如果繼續將水費收入作為事業收入的一部分來管理，對事業單位的穩定和發展不利。二是與國家政策不符。財政部、國家計委、農業部以財規[2000]10號文《關于取消農村稅費改革試點地區有關涉及農民負擔的收費項目的通知》指出，根據國家商品價格管理目錄和水利產業政策的有關規定，水利工程的水費作為經營性收費管理。經營性收費需要正確、全面地核算成本，而目前的管理體制，不利于水價的成本核算，不利于渠首管理單位建立完善的經營管理體制。
3.2計量方法落后
目前，黃河下游引黃水量的計量多為流速儀測流，該方法比較準確，但耗時長，閘門啟閉頻繁，誤差較大，人為因素多，測流精度難以保證，費用較高。另有一些取水口，無專門的計量設施，一般以開機時間、電機功率等因素計算引水量，準確程度不高。落后的計量方法常因計量不準，引起供需雙方的矛盾。
3.3水價偏低
供水價格隨著經濟的發展不斷調整，發改委2005年《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》對黃河下游引黃渠首水價調整為：農業用水仍執行4-6月份1.2分/m3、其他月份1.0分/m3；工業用水4-6月份9.2分/m3、其他月份8.5分/m3。調整后的供水價格，在一定程度上緩解了渠首供水單位收不抵支的壓力，但目前的水價不足合理水價的一半，與補償成本合理收益標準相比還有很大差距。供水收入僅夠支付材料、工資及零星開支，維持渠首管理單位的簡單再生產，根本沒有提取設備折舊費的能力。供水工程維修養護經費投入嚴重不足，工程老化速度加快，病險工程逐年增多。供水價格過低，也帶來了一系列難以解決的矛盾和問題，如工程投入來源少，工程老化失修，跑、冒、滴、漏問題嚴重，節水意識差，農業灌溉方式仍以大水漫灌、串灌為主，水利用系數不足0.45；工業、城鎮用水重復利用率低，浪費嚴重。這些問題反過來導致供水成本的增加，供水效益下降，使供水成本與效益的矛盾更加突出，黃河水資源得不到優化配置。
3.4缺乏更新改造資金
引黃涵閘具有一定的使用年限，目前使用的引黃涵閘多為20世紀80年代改建或擴建的，因為缺少資金，部分涵閘超期服役，帶病運行，急需更新改造。如何解決涵閘改造資金投入大和資金來源問題，是擺在面前的首要任務，在一定程度上制約了渠首工程供水事業的發展。
4 水價改革措施
4.1供水體制改革
供水管理體制改革要適應機構改革、人員分流、部門預算的時間要求，分類分步實施。現有引黃渠首供水工程，關系到防洪與供水職能的劃分，要分步實施改革，在對供水資產進行單獨核算的基礎上，把引黃涵閘、控導工程、堤防工程按一定的比例剝離劃轉供水資產，核定分離人員，組建獨立核算、自負盈虧、責權明確、自我維持、自我發展的企業化管理的供水事業單位。在取得成熟管理經驗、運作相對規范的基礎上組建上下游結合、水量統一調度、利益共享的供水集團公司，搞好引黃涵閘的管理工作。對新建工業和生活引黃供水項目，市級河務部門要以控股或參股的方式積極參與項目的建設管理，積累管理經驗，成立獨立核算的供水公司，逐步加以推廣。
4.2完善水量計量
加強先進測流技術和方式的研究，改進引黃涵閘的測流設施，結合引黃涵閘的運行監控系統改造，逐步配備先進的數據采集及處理系統，建立引黃涵閘的信息管理系統和網絡系統，準確計量水量，減少傳統測流方式造成的誤差，縮小人為因素對測流的影響，最終實現所有引黃涵閘的遠程監控。引黃供水單位加大宣傳力度，積極做好宣傳工作，使用水單位牢固樹立水商品意識、節水意識，理順各種關系，合理、及時收取水費，確保引黃涵閘的正常運轉，盡量避免由于測流方法不科學導致的水量計量不準確產生的矛盾。
4.3實現由行政事業性收費向經營性收費的轉變
財政部、國家計委、農業部下發《關于取消農村稅費改革試點地區有關涉及農民負擔的收費項目的通知》后，注銷了各市級河務部門辦理的行政事業性收費許可證，將水費作為經營性收費，并按照經營性收費的有關規定辦理工商、稅務登記，實現水費由行政事業性收費向經營性收費的轉變，促進供水管理的良性循環。
4.4建立統一的供水管理體系
引黃渠首工程分屬于不同的省區，地方與部門分割管理，難以實現全流域水資源的統籌安排與合理使用，枯水期各地爭水現象嚴重。加強黃河水資源的統一管理，合理調度、調配水資源，由黃委行使黃河水資源開發利用的管理權和監督權，實現水資源的合理調配，最大限度的發揮黃河水資源的作用。實行訂單供水，根據黃河來水情況，統一調配水資源，合理分配各市級河務部門的引黃水量，特殊情況適當調劑，滿足用水要求。#p#分頁標題#e#
4.5提高供水價格
水價對水資源的配置和管理起著重要的作用，水價長期偏低，導致人們節水意識差，農業用水多為大水漫灌、串灌，渠系不配套，水利用系數低；工業用水浪費嚴重，循環利用率低。充分利用價格的杠桿作用，在綜合考慮工程運行需要、成本和調水等因素的基礎上，采取“適當提高、分步實施”的辦法，逐步提高水價標準，使水價成為包括供水成本、稅金、利潤等在內的商品水價格，符合市場經濟發展的要求。
4.6實行兩部制水價
兩部制水價是對不同的用戶實行不同的水價，以促進節約用水，限制浪費。兩部制水價包括基本水價和計量水價，基本水價按補償供水工程固定成本費用核算，主要是對農業用水的保本計價；計量水價是按補償供水工程正常運行成本、費用加合理的利潤，主要用于城市工業用水、高消費行業用水。合理分析供水價格的內容，正確核算供水成本，根據供水實際確定不同的供水價格，完善水價制度。推行兩部制水價能夠維持引黃渠首工程的簡單再生產，保障水利配套設施的正常運行，增加維修養護費用，逐步解決工程老化、失修問題，起到節約用水、減少浪費的作用。合理確定用水定額，實行超額加價制度，調整供水結構，積極探索適合灌區實際的水價制度，逐步實現水資源的優化配置，力爭供水效益的最大化。
5建議
5.1制定配套政策
水管體制改革后，重新組建了供水管理單位，業務上實行垂直管理，但是一些相關措施和辦法有待進一步制定、補充和完善。隨著供水管理事業的不斷發展，為改善日益加劇的水資源供需矛盾，供水單位制定了一系列措施和內控制度，如用水申請、取水許可制度、放水報水制度、供水管理責任制、供水管理辦法及水費征收管理辦法等，使供水管理工作有法可依、有章可循。建立健全約束機制，不斷完善與更新各項規章制度，用制度約束管理行為，實現供水經營的良性發展。
5.2盡快實施“兩水分供”
實行工業用水與農業用水分開管理，按實際用途界定用水性質，是實行“兩水分供”的前提。實行“兩水分供”，讓黃河水資源充分發揮其應有的效益，既便于管理，又符合用水的實際情況。供水管理單位加大監管力度，定期對水資源情況和用水情況進行檢查和了解，科學界定用水性質，防止非農業用水大量擠占農業用水。摸清灌區及用水單位的情況，最大限度地分離非農業用水。發揮價格杠桿的調節作用，抑制非農業用水的過快增長。積極與用水單位協調，減少供需矛盾，使有限的水資源得到充分利用，促進“兩水分供”的有效實施。
5.3提高隊伍素質
供水管理單位應加大人員培訓力度，尤其是對新上崗人員，進行必要的業務技能和管理知識培訓，使供水管理人員盡快適應新的崗位，搞好供水管理工作。隨著引黃涵閘遠程監控系統安裝、調試和運行，管理工作的科技含量大大增加，培養一批業務素質高、創新意識強、懂經營、善管理的供水管理人員，是供水管理單位的當務之急，也是搞好供水管理工作的前提條件。
5.4加大水費征收力度
水費是保證供水管理工作良性運行的基礎，水費增收是供水管理的重要內容。在辦理取水許可時與用水單位簽訂用水協議，明確水費的征收時間、征收方式、征收進度及處罰措施；引水過程中或引水結束后，及時與用水單位溝通，增強用水戶的節水意識，促進灌區節水改造，引進、推廣先進的灌溉設備，采取先進的灌溉方式，提高水資源的利用效率，提高用水戶繳納水費的積極性和自覺性。采取優費優水、先費先水、欠費減水、拒費停水的配水原則和一系列有效措施，確保水費的全額征收，促進供水管理事業的良性循環。
5.5適應市場要求，提高供水保證率
引黃供水單位通過對供水管理體制、水資源管理運行機制、水價形成機制、政策法規和技術保障體系、灌溉工程設施的整體質量和服務能力等的綜合分析，盡快適應市場經濟發展要求，建立新型供水管理體制。結合黃河下游河道條件、引水條件、用水需求等，對引黃供水規律、河道不同來水情況下引黃供水能力進行分析，適應黃河上中游水庫的調控方式，確保用水高峰期、水量短缺的情況下及時供水，加大水量統一調度的實施力度，提高引黃供水的保證率，發揮引黃供水的最大效益，使引黃供水事業進入可持續發展的良性運行軌道。
作者簡介
崔慶瑞(1967-)，男，山東陽谷人，高級工程師，主要從事工程建設與管理工作。
京公網安備 11010802021286號