近年來“河長制”成為熱詞，頻繁出現(xiàn)在媒體報道中，還被拍成了電影。我國的河長制在較短時間內(nèi)從試點擴散至全國，讓江河湖泊實現(xiàn)了從沒人管到有人管，甚至從管不住到管得好的重大轉(zhuǎn)變，推動解決了一批河湖管理保護難題。
河長制是如何產(chǎn)生和迅速推廣的？推行過程中面臨哪些問題？未來發(fā)展趨勢怎樣？記者采訪了中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員張叢林。
中國環(huán)境報：我國河長制的產(chǎn)生和歷史沿革是怎樣的？
張叢林：河長制是一種中國式的提法，國際上并無此稱呼。它是基于中國本土政治環(huán)境的創(chuàng)新，并已成為現(xiàn)階段河湖管護的綜合性平臺。
在我國，類似“河長”的官職古已有之。歷史上因擔(dān)任地方行政長官而兼任“河長”的官員數(shù)不勝數(shù)。如北宋著名文學(xué)家蘇軾在擔(dān)任杭州刺史時，就做了相當(dāng)于“河長”的工作。當(dāng)時的西湖由于長期沒有疏浚，淤塞過半、湖水干涸，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。蘇軾任職的第二年就動用民工20余萬疏浚西湖，并建造了三塔作為標(biāo)志，成就了今天的“三潭印月”；疏浚出的淤泥集中起來，筑成了后來的蘇堤。但古代的“河長”不等同于現(xiàn)代的河長制，缺乏規(guī)范化、現(xiàn)代化的管理制度，且更多依賴官員的個人意志，具有一定隨意性。
新中國成立后，為應(yīng)對水災(zāi)害、水資源、水環(huán)境等問題，我國陸續(xù)對防汛抗旱、大壩安全、飲用水安全等工作實行行政首長負(fù)責(zé)制，為后來“河長制”的提出做了鋪墊。進入21世紀(jì)以后，水環(huán)境問題的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和流域性特征越來越突出，這就要求對水環(huán)境問題進行系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌應(yīng)對。
河長制的創(chuàng)建與形成期是在2003年，當(dāng)年6月浙江省啟動千村示范、萬村整治工程，長興縣出臺文件建立河長制，公布了河長名單以及河長工作職責(zé)要求。這一時期河長制的提出，有效緩解了水環(huán)境管理中跨層級、跨地區(qū)和跨部門的協(xié)調(diào)問題，既是地方對水環(huán)境問題復(fù)雜化的應(yīng)對之策，也是彌補水環(huán)境管理體制性障礙的一種機制性措施。
通過對長興經(jīng)驗的效仿和借鑒，河長制逐步延伸至浙江全省以及全國大部分地區(qū)。2014年水利部印發(fā)《關(guān)于加強河湖管理工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地推行河長制，并于同年開展河湖管護體制機制創(chuàng)新試點工作。截至2016年底，全國共有25個省級行政區(qū)開展了河長制探索。河長制的重點任務(wù)也由以水污染防治為主，逐步拓展至防洪、水生態(tài)修復(fù)、保障供水安全等方面。
中國環(huán)境報：現(xiàn)階段河長制有哪些突出進展？
張叢林：到2018年7月，河長制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系已初步形成，河長制正式上升至國家層面，有關(guān)規(guī)范性文件相繼出臺，任務(wù)范疇更為廣泛。
全國31個省級行政區(qū)共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30余萬名，成立了省、市、縣級河長制辦公室。河長制正式寫入《水污染防治法》；各地按照中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》精神和有關(guān)要求，建立了河長會議、信息共享、信息報送、工作督察、考核問責(zé)與激勵、驗收制度等6項基本制度。
各地推行河長制時還進行了大量本土化創(chuàng)新。例如，為推動基層河長減負(fù)、提升河長制工作效率，浙江開展基層治理河長通多通融合試點建設(shè)，將河湖管護與基層治理相結(jié)合。將縣級河長制平臺、縣級基層治理四平臺積極與省級河長制平臺、省級基層治理四平臺等各系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)了系統(tǒng)間的互聯(lián)互通。
多通融合后，河長巡河上報問題將由基層四個平臺指揮室根據(jù)事件性質(zhì)按照一至四級分類進行派單處理：一級事件將由河長自行處理，二級事件由村級層面解決，三級事件由鎮(zhèn)級層面解決，四級事件由縣級層面解決。進一步提升了基層河長上報問題的處理效率和質(zhì)量，推進“河長”從有名轉(zhuǎn)向有實。
再如，福建省創(chuàng)新河長制執(zhí)法機制，三明市大田縣成立生態(tài)綜合執(zhí)法局，并組建生態(tài)執(zhí)法司法聯(lián)動協(xié)調(diào)小組，有效提升執(zhí)法權(quán)能和效率。龍巖市配置市縣鄉(xiāng)三級“河道警長”，與“河長”配套，協(xié)助開展河道整治和環(huán)境整治執(zhí)法行動。泉州市永春縣組建“生態(tài)警察”中隊，查辦破壞河道違法案件，有效提升河道執(zhí)法能力和震懾力；泉州市縣兩級設(shè)立河道檢察官工作室，聘任檢察干警擔(dān)任河道檢察官，掛鉤聯(lián)系河長制工作，重點督辦涉河涉水違法行為。福州市永泰縣設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭、生態(tài)環(huán)境巡回審判點。
中國環(huán)境報：推行河長制還面臨哪些問題？您有哪些完善的建議？
張叢林：河長制在取得巨大成效的同時，也存在一些有待完善之處。
首先，流域和跨區(qū)域?qū)用婧娱L制的實現(xiàn)方式有待進一步明確。我國河長制多以省級行政區(qū)劃為界，絕大多數(shù)跨省級河湖的河長制實現(xiàn)方式還不十分清晰；河長制與我國現(xiàn)行流域生態(tài)環(huán)境管理體制的銜接有待加強。
其次，考核機制尚待健全。全國多數(shù)省級行政區(qū)的河長辦設(shè)在水利部門，個別地區(qū)的一些部門認(rèn)為河長制是水利部門的工作，有關(guān)部門工作合力需進一步強化。此外，河長制的考核主體較為單一，目前主要為自上而下的體制內(nèi)考核。
再次，管護任務(wù)需進一步統(tǒng)籌謀劃。如今各級政府治水工作力度前所未有，但也存在急于求成和不按客觀規(guī)律辦事的現(xiàn)象，容易把專業(yè)化治理變成政治目標(biāo)。此外，缺少資金機制也成為一些地區(qū)全面推行河長制的重要瓶頸。
最后，公眾參與范圍與深度不足。當(dāng)前的公眾參與主要集中在末端環(huán)節(jié)，且多體現(xiàn)為水污染的治理和監(jiān)督，在公共決策、政策制定、河長會議、考核問責(zé)等方面參與較少且深度不足。
新時期我國河長制的完善方向是：以維持河湖生命健康為導(dǎo)向，實施流域性管護，嚴(yán)格考核問責(zé)，統(tǒng)籌謀劃管護任務(wù)，由單一行政管理向多主體參與的現(xiàn)代協(xié)同治理轉(zhuǎn)型，打造“河長制”升級版。具體來說，有以下幾點：
第一，探索跨省級河長制的實現(xiàn)方式，使河長制成為我國現(xiàn)行流域管理體制的有益補充。在流域?qū)用妫苛饔蚬芾頇C構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部流域監(jiān)督管理機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部區(qū)域督察機構(gòu)等流域、跨區(qū)域管理機構(gòu)應(yīng)與相關(guān)的省級行政區(qū)河長辦建立溝通協(xié)商機制，加強合作。
第二，提升河長辦層級，優(yōu)化河長制考核機制。建議各地區(qū)提升河長辦層級，將河長辦設(shè)在各級政府辦公廳（室），進一步加大其協(xié)調(diào)力度，增強考核權(quán)威性。適度擴大考核主體，對于一些關(guān)乎公眾獲得感的指標(biāo)，可以通過組織利益相關(guān)方聽取河長工作匯報、現(xiàn)場無記名打分等方式，使考核過程更透明、結(jié)果更客觀。
第三，統(tǒng)籌謀劃管護任務(wù)，建立健全資金投入機制。在安排管護任務(wù)時，應(yīng)充分尊重自然規(guī)律和財政承受能力，既量力而行，又盡力而為。在資金分配機制方面，既發(fā)揮河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，也尊重有關(guān)地區(qū)和部門的主觀能動性。加強資金分配與任務(wù)清單的銜接匹配，并通過PPP模式、環(huán)境污染第三方治理、資本市場等方式鼓勵社會資金投入，完善資金治理結(jié)構(gòu)，確保資金投入與管護任務(wù)有機統(tǒng)一。
第四，豐富利益相關(guān)方共建河長制方式。在制定河長制相關(guān)法規(guī)制度的過程中，應(yīng)對利益相關(guān)方參與立法聽證、意見征求、公民旁聽、問題反映、信息共享等有明確制度安排和程序性安排。
河長制的完善和升級需同專業(yè)化的管理及手段相結(jié)合，同現(xiàn)代流域/區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的基本機制有機銜接和統(tǒng)一。只有不斷總結(jié)經(jīng)驗，解決存在問題并與時俱進，充分發(fā)揮利益相關(guān)方作用，才能在今后我國的流域綜合治理與可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。
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