海綿城市是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要因地制宜地采取多種結(jié)構(gòu)性措施來實現(xiàn)總量控制目標(biāo)，所以海綿城市PPP項目具有建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、工程布局分散、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，合理制定海綿城市類PPP項目績效指標(biāo)至關(guān)重要。
PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制的一種投融資模式，是政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。自國務(wù)院2015年印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來，隨著各地試點(diǎn)的不斷推廣，海綿城市這一新型城市發(fā)展方式開始被逐漸應(yīng)用到各地的城市建設(shè)當(dāng)中，在其推廣過程中與PPP模式的結(jié)合度不斷提高，誕生了一大批海綿城市PPP項目。 （一）強(qiáng)化流域水環(huán)境治理。啟動錦江、金馬河、沱江流域綜合規(guī)劃修編，編制河湖水生態(tài)技術(shù)導(dǎo)則及親水指標(biāo)體系，統(tǒng)籌指導(dǎo)各地科學(xué)治理、管理和保護(hù)河湖。完成成華十陵河河道整治可研報告、金堂楊溪湖項目建議書，三大流域水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，全市地表水水質(zhì)總體呈優(yōu)，優(yōu)良水體率達(dá)90.7%。加快推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶沿線項目清理整治，積極開展河湖“清四亂”整治行動，共計排查問題364處，已完成整治334處。 （二）抓好黑臭水體治理。持續(xù)鞏固提升黑臭水體治理成果，加快重點(diǎn)小流域的突出水環(huán)境問題整治。清除黑臭底泥12萬立方米，促進(jìn)河道生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)河道健康生命。將城市建成區(qū)43個黑臭水體全部采取市場化管護(hù)，提升專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理水平。持續(xù)鞏固城市建成區(qū)外255段黑臭水體整治成果，加強(qiáng)巡查巡檢，實現(xiàn)長制久清，確保國省考核斷面全面達(dá)標(biāo)。 （三）全面提升污水處理能力。加快實施《四川省城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)三年推進(jìn)方案》，進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)新改建規(guī)模，完工項目337個，累計完成投資98億元，新增污水處理能力88.5萬噸/日，提標(biāo)改造規(guī)模46萬噸/日，新建污水管網(wǎng)668公里，改建污水管網(wǎng)524公里，新增污泥無害化處置能力260噸/日，新增再生水利用能力64萬噸/日，加快補(bǔ)齊污水收集處理能力短板，為持續(xù)推進(jìn)污水處理提質(zhì)增效打好堅實基礎(chǔ)。
近日，針對如何制定海綿城市PPP項目的行業(yè)績效指標(biāo)等相關(guān)問題，業(yè)內(nèi)不少PPP專家給出了建議。
積極采用PPP模式推進(jìn)海綿城市建設(shè)
據(jù)了解，利用PPP模式實施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，一方面可以幫助政府平滑財政支出，減輕財政壓力；另一方面，引入社會資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險和成本內(nèi)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究室主任趙云皓認(rèn)為，海綿城市建設(shè)PPP項目具有資金需求量大、實施周期長、項目技術(shù)復(fù)合型強(qiáng)、運(yùn)維管理要求高等特點(diǎn)。在新形勢下，海綿城市是推動綠色建筑建設(shè)，低碳城市發(fā)展，智慧城市形成的創(chuàng)新表現(xiàn)。在國務(wù)院辦公廳2015年10月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門隨即開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，一致支持采用PPP模式推進(jìn)海綿城市建設(shè)。
中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成認(rèn)為，全國相當(dāng)部分城市面臨的內(nèi)澇問題，不少城市大雨大澇、小雨小澇，且長期得不到有效解決。海綿城市PPP項目建設(shè)，可以有效解決這一問題。
他認(rèn)為，在海綿城市PPP績效評價指標(biāo)建設(shè)中，除一些通用的績效指標(biāo)如工程質(zhì)量合格率、工程預(yù)算節(jié)約率、施工安全達(dá)標(biāo)率等外，能夠體現(xiàn)海綿城市PPP項目特色的指標(biāo)包括：一是環(huán)境效益指標(biāo)：年度城市內(nèi)澇次數(shù)的降低率、生態(tài)岸線恢復(fù)率、雨水處理使用率、地下水位保持率等。二是社會效益指標(biāo)：休息娛樂人次增加數(shù)、城市休息娛樂游覽面積增加數(shù)、社會就業(yè)增加數(shù)等。三是經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)：防洪搶險費(fèi)用的節(jié)約額、城市內(nèi)澇災(zāi)害減少節(jié)約的經(jīng)濟(jì)損失額、污水凈化銷售額等；四是公眾滿意度指標(biāo)：當(dāng)?shù)鼐用駥椖繉嵤┖蟓h(huán)境改善的滿意度。
360政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川認(rèn)為，海綿城市類PPP項目績效制定也是一個極為復(fù)雜的工作。根據(jù)2014年10月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》可知，海綿城市的建設(shè)目標(biāo)是要使城市能夠像“海綿”一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市建設(shè)應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先等原則，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在海綿城市建設(shè)過程中，應(yīng)統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并考慮其復(fù)雜性和長期性。所以其不單包括在建筑、公共基礎(chǔ)設(shè)施中綠色材料、新技術(shù)的使用，也包括了海綿城市項目整體和管廊、市政公園、生態(tài)治理、污水處理、垃圾處理等生態(tài)相關(guān)類項目的有機(jī)結(jié)合。
談及海綿城市類PPP項目績效制定的復(fù)雜程度，北京財指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東向記者介紹了濟(jì)南市海綿城市PPP項目。他認(rèn)為，該項目是在識別山、泉、河、湖、城等生態(tài)本底條件，劃定自然生態(tài)空間格局，按照河道江水區(qū)域，結(jié)合雨水徑流排放路徑，根據(jù)相同流域及匯水分區(qū)，將區(qū)域內(nèi)所有相關(guān)項目，包括道路交通、城市水系(河道治理、污水處理、城區(qū)管網(wǎng)等)、建筑小區(qū)、園林綠地等工程進(jìn)行打包運(yùn)作。
合理制定海綿城市類PPP項目績效指標(biāo)
業(yè)內(nèi)專家表示，海綿城市是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要因地制宜地采取多種結(jié)構(gòu)性措施來實現(xiàn)總量控制目標(biāo)，所以海綿城市PPP項目具有建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、工程布局分散、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，合理制定海綿城市類PPP項目績效指標(biāo)至關(guān)重要。
海綿城市類PPP項目績效指標(biāo)的制定涉及方方面面的因素，中國建筑股份有限公司投資部副總經(jīng)理謝建輝分析，一是海綿城市建設(shè)需要統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)，具有復(fù)雜性和長期性特點(diǎn)。同時，在項目建設(shè)過程中，由于項目涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大，小海綿地塊改造類項目投入產(chǎn)出率較低、實施難度大等原因，項目建設(shè)方案變化較多，運(yùn)營期績效考核應(yīng)結(jié)合建成項目的具體情況以及項目所在地水環(huán)境現(xiàn)狀、水文地質(zhì)條件等特點(diǎn)，合理差異化選擇績效考核指標(biāo)。二是在考核權(quán)重設(shè)置方面，應(yīng)根據(jù)各項目海綿的特點(diǎn)實行差異化考核，突出各項目關(guān)鍵和主要功能重點(diǎn)。對于一個區(qū)域性的海綿項目，建議加大年徑流總量控制率和內(nèi)澇災(zāi)害防治考核的權(quán)重，減小熱島效應(yīng)考核和年雨水徑流污染物消減率的權(quán)重，如：對于集水、蓄水、城市內(nèi)澇類廣義上的大海綿項目應(yīng)加大考核權(quán)重設(shè)置，對于分布式建筑小區(qū)內(nèi)海綿化改造類等狹義上的小海綿項目應(yīng)減小考核權(quán)重設(shè)置。對于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水資源化利用等水環(huán)境類指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)充分考慮外部環(huán)境變化，考核內(nèi)容和權(quán)重進(jìn)行合理設(shè)置。三是PPP項目運(yùn)營周期較長，績效評價要注重長期性，要設(shè)置績效指標(biāo)調(diào)整機(jī)制。同時，績效考核應(yīng)充分考慮到項目設(shè)施不可逆的效能遞減對項目整體指標(biāo)帶來的影響。四是績效考核要合理設(shè)置免責(zé)條款，對于復(fù)雜情況的考核，要區(qū)分責(zé)任主體進(jìn)行客觀評價，確保政府與社會資本合作的公平性。
北京財建管理咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理趙紅建議：一是根據(jù)國辦發(fā)相關(guān)文件提出的要求綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，行業(yè)項目指標(biāo)要遵循這6項要求；二是很多海綿城市PPP項目的載體并不是單獨(dú)的海綿城市項目，而是以海綿道路、海綿廣場、海綿公園、水系治理、雨污分流等內(nèi)容包含在一起，PPP行業(yè)績效指標(biāo)的涵蓋性要廣；三是效果指標(biāo)的可量化性要強(qiáng)，如路面滲水率、路面材料強(qiáng)度等，公園綠地、廣場等可量化指標(biāo)要強(qiáng)；四是設(shè)計指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)要高，建設(shè)指標(biāo)要嚴(yán)。避免出現(xiàn)如北京、青島等水淹城市的負(fù)面新聞，給人民群眾造成損失；五是區(qū)分項目公司與其他單位企業(yè)等職責(zé)劃分，行業(yè)指標(biāo)設(shè)定時充分考慮責(zé)任邊界；六是安全管理，安全永遠(yuǎn)是第一位，在項目全生命周期內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)落實安全管理制度和各項安全操作規(guī)程，消滅安全隱患；七是資料管理，建立健全設(shè)施運(yùn)行管理臺賬，并做好記錄和統(tǒng)計，加強(qiáng)全生命周期內(nèi)資料的收集，用于技術(shù)的提高、推廣和研究；八是應(yīng)急預(yù)案，制定合理的安全應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急設(shè)施的培訓(xùn)，針對突然發(fā)生危及工程安全的各種險情進(jìn)行緊急搶修、處置。
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