建立上下游聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，是預(yù)防和應(yīng)對跨省流域突發(fā)水污染事件，防范重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的有效保障。黨中央、國務(wù)院高度重視跨區(qū)域流域環(huán)境應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)工作。為有效預(yù)防和應(yīng)對跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合編制了《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》明確了流域突發(fā)水污染事件中上下游的責(zé)任，提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)，將為有效保障我國流域水生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮重要作用。
一、我國突發(fā)水污染事件形勢嚴(yán)峻
近年來，全國各類突發(fā)環(huán)境事件中，涉水突發(fā)環(huán)境事件占一半以上。隨著風(fēng)險防控和應(yīng)急管理力度的逐年加大，突發(fā)水污染事件的總體數(shù)量呈明顯下降趨勢，但頻次仍然很高。具體有以下特點(diǎn)。
一是突發(fā)水污染事件處置難度高、造成生態(tài)環(huán)境損害的幾率大。突發(fā)水污染事件處置經(jīng)常面臨地勢險峻、水文條件復(fù)雜等狀況，污染物進(jìn)入水體后難以控制，圍堵攔截、投藥降污等措施難以按照預(yù)期發(fā)揮作用，可溶性污染物最終大多依靠稀釋達(dá)標(biāo)，油類等不可溶污染物回收效率不足20%，水污染事件應(yīng)急處置面臨極大挑戰(zhàn)。由于污染物難以控制和清除，水污染事件極易造成生態(tài)環(huán)境損害。2015年甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，應(yīng)急處置歷時67天才達(dá)到地表水持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，造成部分地區(qū)地下水受到影響，257畝農(nóng)田遭受污染，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到6120.79萬元；2018年河南淇河污染事件，危及下游丹江口水庫水質(zhì)和南水北調(diào)沿線1.3億人飲水安全。
二是突發(fā)水污染事件多跨界、易引起糾紛。突發(fā)水污染事件由于污染物遷移擴(kuò)散速度快、圍堵攔截困難，經(jīng)常造成跨界污染。同時由于未建立上下游協(xié)商、賠償機(jī)制，極易引起糾紛。2018年由于受臺風(fēng)引起的特大暴雨洪災(zāi)影響，安徽和江蘇省界新汴河團(tuán)結(jié)閘、新濉河枯河閘全流量泄洪，下游江蘇省洪澤湖溧河洼入湖口附近區(qū)域出現(xiàn)養(yǎng)殖魚蟹大面積死亡，引發(fā)公眾和媒體廣泛關(guān)注。
二、印發(fā)《指導(dǎo)意見》意義重大
（一）是落實(shí)《水污染防治法》等要求的具體舉措。《水污染防治法》要求“有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”；《水污染防治行動計劃》要求“健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，“流域上下游各級政府、各部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、定期會商，實(shí)施聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動、信息共享”。《指導(dǎo)意見》以有效預(yù)防和應(yīng)對跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險為目標(biāo)，推動跨省流域上下游加強(qiáng)協(xié)作，建立突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，明確上下游責(zé)任和任務(wù)，是對《水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等的深入貫徹和落實(shí)。
（二）有助于改善水污染事件防控難的現(xiàn)狀。跨省流域水污染事件因涉及不同的行政區(qū)域及多層級政府，在政府間未有效建立聯(lián)動機(jī)制的情況下，存在預(yù)警難、通報不及時和協(xié)調(diào)機(jī)制不暢等突出問題。例如，在甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件中，由于上游未能準(zhǔn)確研判預(yù)警污染擴(kuò)散趨勢、未及時向下游通報事件信息，導(dǎo)致下游未及時采取有效的污染攔截措施、未開展充分的應(yīng)急準(zhǔn)備，造成污染范圍不斷擴(kuò)大并一度威脅到市級集中式飲用水水源地安全。針對以上具體難題，《指導(dǎo)意見》提出了加強(qiáng)研判預(yù)警、強(qiáng)化信息通報及相應(yīng)的細(xì)化措施，通過聯(lián)合會商，提前做好生態(tài)環(huán)境風(fēng)險隱患排查治理、應(yīng)急物資儲備等工作，明確信息通報責(zé)任主體和對象等，能夠有針對性地改善跨省水污染事件防控難的現(xiàn)狀。
（三）有利于提升水污染事件應(yīng)對措施的精準(zhǔn)度。《指導(dǎo)意見》從事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后管理全過程提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)任務(wù)，有助于促進(jìn)跨界水污染事件制定精準(zhǔn)、科學(xué)的應(yīng)對措施。聯(lián)合監(jiān)測、科學(xué)攔污控污、協(xié)同污染處置等措施已在實(shí)踐中被證明對優(yōu)化事件處置效果有積極作用。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“6·24”銻污染事件、陜西省寧強(qiáng)縣漢中鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中，上下游通過制定聯(lián)合監(jiān)測方案，統(tǒng)一監(jiān)測斷面、方法和頻次，開展聯(lián)合監(jiān)測，準(zhǔn)確反映污染狀況，為科學(xué)制定處置方案提供了科學(xué)依據(jù)；通過上游斷源控污、下游快速響應(yīng)、聯(lián)合水利調(diào)度等協(xié)同處置行動，達(dá)到了最優(yōu)處置效果。
（四）有助于降低水污染事件可能造成的影響。在跨界水污染事件中，常常由于信息報告不及時、責(zé)任不清推諉扯皮等原因貽誤處置先機(jī)，造成污染態(tài)勢不能及時有效遏制、污染范圍擴(kuò)大。建立聯(lián)動機(jī)制，通過強(qiáng)化信息通報、厘清上下游職責(zé)、明確責(zé)任主體，將協(xié)調(diào)溝通和信息共享機(jī)制化常規(guī)化，能夠保障及時有效地開展先期處置，提高跨省應(yīng)急處置的聯(lián)動效果，避免因信息不暢或有關(guān)部門互相推諉責(zé)任而造成更加嚴(yán)重的事件后果。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“9·4”砷污染事件中，韶關(guān)市生態(tài)環(huán)境局在事發(fā)后，按照兩市簽訂的《關(guān)于建立邊界應(yīng)急聯(lián)動工作機(jī)制的協(xié)議》，立即向湖南省郴州市生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行通報，要求采取相應(yīng)措施，保障過境水質(zhì)達(dá)標(biāo)。經(jīng)過湖南、廣東兩省相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，有效遏制了更大的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。
（五）有利于及時補(bǔ)償、賠償下游受害區(qū)域。在跨省界水污染事件中，下游區(qū)域往往是“城門失火殃及池魚”的受害者角色，生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)等均無端遭受損失。例如，甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，造成下游陜西省、四川省直接經(jīng)濟(jì)損失上千萬元。根據(jù)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關(guān)于落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求，以及中辦和國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提出的“損害擔(dān)責(zé)”原則，下游區(qū)域不應(yīng)為上游污染行為買單。《指導(dǎo)意見》規(guī)定了水污染事件引起的跨省級行政區(qū)域糾紛的協(xié)商原則，明確省級人民政府為協(xié)商責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)采取以資金補(bǔ)償為主的方式解決，有助于下游受害區(qū)域及時獲得賠償，妥善化解糾紛。
三、落實(shí)《指導(dǎo)意見》，加快應(yīng)急能力建設(shè)
（一）編制流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案。為落實(shí)《指導(dǎo)意見》提出的流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控各項要求，上下游相鄰區(qū)域應(yīng)共同開展流域水污染環(huán)境風(fēng)險評估，并協(xié)同編制流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案，成立聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，明確研判預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)程序，建立快捷、高效的信息報告及通報流程，確定規(guī)范、合理的聯(lián)合應(yīng)急監(jiān)測工作方案，制定科學(xué)、可行的污染攔截、控制及處置措施。通過預(yù)案編制，將《指導(dǎo)意見》各項要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的具體任務(wù)和措施，并指定責(zé)任部門，促進(jìn)《指導(dǎo)意見》落地實(shí)施。各省也可以按照《指導(dǎo)意見》的思路編制本省跨界流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案或?qū)ｍ棏?yīng)急預(yù)案。
（二）提高突發(fā)水污染事件研判預(yù)警能力。在突發(fā)水污染事件易發(fā)期，各流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)提前分析研判流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，通過聯(lián)合會商或?qū)ｍ棔蹋皶r開展多種情形下的分析研判，及時發(fā)布預(yù)警信息。對于跨省流域突發(fā)水污染事件，研判預(yù)警往往面臨時間緊、不確定性大以及水文條件復(fù)雜多變等挑戰(zhàn)，對預(yù)測分析技術(shù)要求較高。因此，為落實(shí)《指導(dǎo)意見》要求，各地應(yīng)基于環(huán)境風(fēng)險評估對各類可能發(fā)生的突發(fā)水污染事件情景進(jìn)行充分模擬預(yù)測，做好預(yù)警準(zhǔn)備。同時鼓勵研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)預(yù)測預(yù)警技術(shù)研究和推廣應(yīng)用，為突發(fā)水污染事件研判預(yù)警提供技術(shù)支持。
（三）強(qiáng)化突發(fā)水污染事件監(jiān)測能力。完善水污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，在流域主要水系的跨界斷面、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、高風(fēng)險河段等重要區(qū)域建設(shè)自動監(jiān)測站點(diǎn)，針對區(qū)域主要風(fēng)險物質(zhì)和易出現(xiàn)超標(biāo)的重點(diǎn)污染物，增加常規(guī)污染物以外的重金屬、有機(jī)物等監(jiān)測項目。提升地市、區(qū)縣環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測能力，以地方環(huán)境監(jiān)測中心為重點(diǎn)，配備必要的高精度監(jiān)測分析設(shè)備和便攜式監(jiān)測分析儀器，定期開展監(jiān)測人員培訓(xùn)，滿足突發(fā)水污染事件應(yīng)急監(jiān)測需求。
（四）提升突發(fā)水污染事件處置水平。總結(jié)區(qū)域內(nèi)典型突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地區(qū)環(huán)境風(fēng)險特點(diǎn)、水文地勢特點(diǎn)，通過編制或修訂突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案，制定多種情景下科學(xué)、合理的監(jiān)測布點(diǎn)方案和應(yīng)急處置措施實(shí)施方案，建設(shè)突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置技術(shù)案例庫，并將技術(shù)方法和案例庫納入信息平臺。制定典型重金屬、有機(jī)污染物、無機(jī)污染物突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置操作手冊，明確應(yīng)急處置的基本流程、職責(zé)分工以及不同情景下物理、化學(xué)工程措施實(shí)施的條件和具體方法。加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)，分類分階段推動重點(diǎn)區(qū)域截流、導(dǎo)流工程建設(shè)，全面提升應(yīng)急處置水平。
（五）建設(shè)區(qū)域環(huán)境應(yīng)急物資儲備庫與信息平臺。跨省流域相關(guān)區(qū)域應(yīng)根據(jù)應(yīng)急工作需求，共同建設(shè)區(qū)域應(yīng)急物資儲備庫，針對區(qū)域風(fēng)險特點(diǎn)，儲備對應(yīng)類型、適當(dāng)數(shù)量的應(yīng)急物資。同時通過簽訂協(xié)議、會商協(xié)商、預(yù)案約定等方式，與大型企業(yè)合作，建立社會化物資儲備制度，形成靈活、多樣的物資儲備形式。此外，應(yīng)注重整合區(qū)域現(xiàn)有資源，建立信息平臺，共享物資儲備信息，做到物資儲備情況定期更新，物資儲備地點(diǎn)、數(shù)量等具體信息實(shí)時可查，物資申請調(diào)用便捷高效，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲備協(xié)同聯(lián)動。
（六）創(chuàng)新突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置與損害賠償市場機(jī)制。加快推動突發(fā)水污染事件環(huán)境責(zé)任保險制度，探索建立上游高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)強(qiáng)制性投保和下游政府為本行政區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量投保制度，當(dāng)發(fā)生突發(fā)水污染事件導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境受到污染或破壞時，鼓勵保險公司組織專業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)提供應(yīng)急處置、污染修復(fù)、責(zé)任認(rèn)定、損害賠償?shù)燃夹g(shù)服務(wù)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境責(zé)任保險制度相銜接的制度政策，解決目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中賠償資金無法及時用于應(yīng)急處置的問題，發(fā)揮市場運(yùn)作機(jī)制的靈活性，形成應(yīng)急處置與損害賠償資金閉環(huán)，提高應(yīng)急處置與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率。
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