2013 年11 月，浙江省委十三屆四次全會作出了“五水共治”的重大戰(zhàn)略部署，將治水作為推動浙江省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的突破口，作為優(yōu)環(huán)境惠民生的重要舉措。
“五水共治”既是“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”的統(tǒng)籌共治，更是浙江省上下社會各界群策群力的社會共治。三年來，浙江省各級黨委政府主導(dǎo)力推、社會積極響應(yīng)的全民治水成績斐然，三年治水贏得了社會各界的廣泛好評，社會公眾對治水的支持度連續(xù)達到96%以上。
“五水共治”是浙江踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想的生動實踐，是治省興省的關(guān)鍵之策，是倒逼轉(zhuǎn)型的鐵腕重拳，是百姓點贊的德政工程，是協(xié)調(diào)推進山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程的重要探索。“五水共治”蘊涵著環(huán)境治理理念的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了環(huán)境治理從黨委政府大包大攬向社會協(xié)同共治的政策創(chuàng)新，是浙江省環(huán)境治理的重要實踐。
前 言
浙江作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾十分嚴峻，新世紀以來，環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，2001 年江浙邊界沉船封航事件、2005 年東陽畫水事件等曾轟動全國，到2013 年初，又發(fā)生了多地環(huán)保局長被公眾“邀請”下河游泳等一系列事件，反觀10 多年來浙江省開展的一系列高調(diào)的環(huán)境整治行動，自上而下的行政性治理并未能遏止環(huán)境惡化的嚴峻事實，持續(xù)不斷的環(huán)境事件和疲于奔命的環(huán)保風暴給政府執(zhí)政能力提出巨大挑戰(zhàn)。
“五水共治”的實踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理理念從“政府管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變
習近平總書記指出，環(huán)境保護要形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督”的新格局。“五水共治”作為浙江省委、省政府作出的重大戰(zhàn)略部署，一開始就在頂層設(shè)計、社會參與、市場支撐、長效機制等方面做了創(chuàng)新性的安排，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門責任，防止“九龍治水”，各自為戰(zhàn)，形成整體合力，并將人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督有機結(jié)合，奏響了政、企、民協(xié)同治水的“三重奏”，體現(xiàn)了環(huán)境管理理念從傳統(tǒng)保姆式管理向合作多元治理模式的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出“從管理到治理”“管理與治理并存”的新狀態(tài)。
這些理念、做法和行動等既體現(xiàn)在文件、通知、工作總結(jié)和計劃等各類載體之中，也反映在各項具體環(huán)境治理工作之中。各級黨委政府積極搭建治水社會參與平臺，充分發(fā)揮“兩代表一委員”以及企業(yè)界、媒體界、知識界以及公益界等各界力量的作用;企業(yè)家把治水當做社會責任來履行，大力推進清潔生產(chǎn)和治污，還通過商會抱團捐贈、個人名義捐贈、村企結(jié)對等形式治水;各地成立“五水共治”專家技術(shù)服務(wù)團、治水律師團、治水公益聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會治水聯(lián)盟等為治水提供專業(yè)支撐;建立媒體參與監(jiān)督執(zhí)法、公開曝光等工作機制，更好發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。各地還邀請“兩代表一委員”、行政執(zhí)法監(jiān)督員參與監(jiān)督水環(huán)境執(zhí)法，實現(xiàn)政府、行業(yè)(企業(yè))、媒體、專家、公眾等多方聯(lián)動，為“五水共治”營造更好氛圍和更強聲勢。
“五水共治”的實踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理構(gòu)架上從“黨政單一主體”向“社會復(fù)合主體”的轉(zhuǎn)變
在“五水共治”的實踐中，盡管黨委政府依然是環(huán)境治理的核心，但是隨著環(huán)境治理行政過程的不斷開放，給予市場和公眾前所未有的發(fā)揮作用和力量的空間和平臺，其所具有的能力和意見也得到了來自政府前所未有的重視。同時，有關(guān)部門以文件特許的形式成立志愿者服務(wù)隊、市民環(huán)保監(jiān)督團等社會組織，法人形態(tài)的社會組織和半法人形態(tài)的社會組織同時并存，這種設(shè)立的靈活性極大地保障了參與的廣泛性和活動的實效性。
社會復(fù)合主體倡導(dǎo)由多個、多層、多界和多域行為主體聯(lián)合而成，是由黨政界、企業(yè)界、知識界和媒體界等不同身份人員參與，主動關(guān)聯(lián)而形成的優(yōu)勢互補、功能融合、機制靈活的新型組織架構(gòu)，社會不同群體之間的利益協(xié)調(diào)和民主協(xié)商的一個有效制度平臺。在這個平臺上，不同社會主體有機會表達自己的利益、愿望和要求，參與決策，使得各種矛盾和訴求可以在體制內(nèi)得到回應(yīng)和解決。如樂清市成立市、鎮(zhèn)(街道)和村三級監(jiān)委會，監(jiān)委會由“兩代表一委員”、紀檢、審計、財政、水利等職能部門和協(xié)會代表、新聞媒體記者共同組成，負責審核治水工作方案、清淤方量，全方位監(jiān)管清淤進度、質(zhì)量及資金使用績效。寧波市北侖區(qū)建立環(huán)境促進會，形成以水環(huán)境執(zhí)法人員、環(huán)保志愿者、社會義務(wù)監(jiān)督員和村(社區(qū))、企業(yè)治水監(jiān)督員“四位一體”的治水監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。嘉興市形成了以環(huán)保聯(lián)合會為龍頭，市民檢查團、專家服務(wù)團、生態(tài)文明宣講團和環(huán)境權(quán)益維護中心為支撐的“一會三團一中心”組織框架，嘉興的經(jīng)驗還寫入了環(huán)保部和聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布的《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告。
“五水共治”的實踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理路徑上從“命令控制型”向“伙伴關(guān)系型”的轉(zhuǎn)變
通過建立“權(quán)力清單、責任清單、負面清單”優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和功能，通過服務(wù)外包、適度賦權(quán)等形式，吸納社會力量與政府構(gòu)成“社會復(fù)合主體”，整合多種資源，推進治水合力，提升環(huán)境治理水平。省環(huán)保廳、團省委等單位聯(lián)合阿里巴巴公益基金會，開展“清源行動”項目，在浙江省資助環(huán)保社會組織開展水環(huán)境保護活動。
通過轉(zhuǎn)變政府職能，把不該政府包辦的或者不能很好解決的事情交由各種社會組織和社會力量承接，政府主要承擔方向引領(lǐng)、政策獎懲、監(jiān)督引導(dǎo)等職能。如政府委托第三方社會組織承接運營的社會組織服務(wù)平臺——溫州綠色水網(wǎng)環(huán)保公益中心，開展各種治水行動，不斷實現(xiàn)項目資源分享，成為公眾表達污染治理訴求的“中介”。政府賦予了公眾和社會組織以平等的參與權(quán)，如各地政府聘請市民/村民擔任“民間河長”，監(jiān)督、協(xié)助政府部門落實河流治理職責，參與“五水共治”巡查、評議、監(jiān)督工作，“民間河長”讓治水的責任主體從政府變成所有利益相關(guān)方，與政府部門的“責任河長”進行銜接，織密了治理監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了責任監(jiān)管的“真空”地帶，有力地推動了區(qū)域和流域水環(huán)境治理。
不僅如此，“伙伴關(guān)系”作為一種治理工具和工作方式，還體現(xiàn)在政府與企業(yè)的關(guān)系之中，最典型的是公共自愿計劃，即企業(yè)采取自主的環(huán)境保護行動，做出環(huán)保承諾。嘉興、杭州、紹興等地的“道歉書”現(xiàn)象就是按照社會倫理道德要求，借助社會輿論監(jiān)督強化環(huán)保信用企業(yè)評估機制建設(shè)的創(chuàng)新制度。
“五水共治”的實踐，體現(xiàn)了環(huán)境治理手段從行政、技術(shù)手段為主向行政、技術(shù)、經(jīng)濟、法律以及道德教育手段并重轉(zhuǎn)變
“五水共治”是一項綜合解決水環(huán)境、水資源問題的系統(tǒng)工程，是一場由政府主導(dǎo)、社會參與的治水攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。“五水共治”中形成的“社會復(fù)合主體”發(fā)揮了積極的作用，合力打出了一套“組合拳”。在黨政主導(dǎo)方面，“五水共治”的立法和司法保障明顯有力，浙江省政府專門制定了《浙江省綜合治水工作規(guī)定》，省政法委專門制定下發(fā)《全省政法系統(tǒng)服務(wù)保障“五水共治”的指導(dǎo)意見》、省高級人民法院下發(fā)了《關(guān)于保障“五水共治”依法推進的意見》，紹興、溫州等地還設(shè)立環(huán)保法庭或合議庭，生態(tài)環(huán)境司法保障得到加強。浙江省環(huán)保廳和省公檢法部門聯(lián)合制定《關(guān)于建立打擊環(huán)境違法案件協(xié)作機制的意見》，強化了行政司法聯(lián)動機制。
在企業(yè)界，社會資本以公私合作模式參與“五水共治”和生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營，推動污染第三方治理和運維;設(shè)立治水基金，將治水的前期投入跟治水成果紅利的分享進行掛鉤;推進綠色金融創(chuàng)新，發(fā)行“五水共治”理財產(chǎn)品，逐步形成市場化、社會化、制度化的體制機制，推動治水行動由政府主導(dǎo)向政企共治轉(zhuǎn)變。除傳統(tǒng)科技支撐治水技術(shù)以外，還借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，推出大數(shù)據(jù)智慧治水平臺，開通“河長制”管理APP 和信息平臺，構(gòu)建信息公開、投訴建議、社會評價、河長辦公、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作交流“六位一體”管理平臺。還將治水與傳統(tǒng)文化傳承和道德教化相結(jié)合，通過村規(guī)民約、門前“三包”責任書等形式，將垃圾收集、水面保潔、環(huán)境綠化、出資投勞、民主監(jiān)督等權(quán)利、義務(wù)進行約定，加強道德規(guī)范和制度約束。仙居縣設(shè)置治水廊、治水墻等主題文化版塊，印制治水歷史典故，弘揚治水精神美德，展示村史民俗。組建“草根講師團”，以“民間民嘴領(lǐng)銜講、駐村講師坐堂講、草根講師巡回講”的模式，宣講治水文化、傳播人文精神，引導(dǎo)廣大公眾形成親水、愛水、惜水、護水的高度自覺。
“五水共治”的實踐，要把握自上而下與自下而上、局部和整體、政府監(jiān)管與社會監(jiān)督、監(jiān)督與服務(wù)四大關(guān)系
三年治水，不僅改善了浙江省區(qū)域環(huán)境，也促進了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，是浙江探索環(huán)境治理現(xiàn)代化的縮影，總結(jié)和發(fā)展浙江省治水經(jīng)驗，還需要按照中央“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，重點要把握以下四個方面的關(guān)系。
一是自上而下與自下而上的關(guān)系
上下互動的管理才是治理的真正內(nèi)涵，在這一互動的過程中，參與的各方主體要具有共同的目標，通過協(xié)商合作的關(guān)系來對環(huán)境公共事務(wù)進行管理。這樣的管理方式也應(yīng)該是多維度的、相互而非單向的，更不僅是自上而下的。浙江省治水實踐中，自上而下與自下而上的路徑是相互支持的。黨委政府通過自上而下的制度設(shè)計來推動和主導(dǎo)社會參與，社會力量通過自下而上的民間實踐來影響治水決策過程，為社會參與贏得更加廣闊的空間。而采取哪種方式為主更為有效則取決于社會參與機制的發(fā)展階段。當社會力量還不夠強大，參與的能力和水平不是很高的時候，就需要自上而下為主，在公民社會培育比較成熟，社會參與意識比較強和環(huán)保素養(yǎng)比較高的時候，可以以自下而上為主，最終達到上下互動和平衡的運轉(zhuǎn)機制。
二是局部和整體的關(guān)系
“五水共治”是一個系統(tǒng)工程，是一個區(qū)域性、全局性的問題，各地只有做好自己的“局部”，才能對治水這個“整體”不拖后腿。“五水共治”涉及眾多利益相關(guān)方，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，要淘汰部分“低小散”產(chǎn)業(yè)，但必然會帶來短期的陣痛，如有些“家庭作坊”的整治，涉及整個家庭的生計，但換來的是整體環(huán)境質(zhì)量的提高，發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，必須要拿出“壯士斷腕”的決心和勇氣，妥善轉(zhuǎn)移和安置產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的勞動力，確保社會的穩(wěn)定，處理好整體和局部的關(guān)系。“五水共治”既提出了整體的目標，又提出了階段性的任務(wù)，我們只有一步一個腳印狠抓落實，久久為功，才能取得“五水共治”這場全民治水的勝利。
三是政府監(jiān)管與社會監(jiān)督的關(guān)系
三年治水，政府和民間形成了良性的互動，行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督相互配合，共同發(fā)力，形成了治水的強大聲勢。政府監(jiān)管體現(xiàn)在依法監(jiān)督違法行為和有序引導(dǎo)社會力量參與治水方面，社會監(jiān)督體現(xiàn)在監(jiān)督職能部門依法行政和監(jiān)督環(huán)境污染行為方面，這四個方面要相互發(fā)揮作用，不可有所偏廢。要對公眾監(jiān)督進行適度賦權(quán)，公眾的意見要作為重要參考，讓公眾感受到權(quán)利得到切實的尊重，提升公眾參與環(huán)境治理的積極性。在實踐中要規(guī)范公眾監(jiān)督行為，防止部分社會組織和志愿者濫用公眾監(jiān)督權(quán)利，向部分環(huán)境違法企業(yè)提出不合理的要求，有些甚至是以監(jiān)督之名行敲詐之實，這種行為背離了社會監(jiān)督的本意，要預(yù)防和糾正。
四是監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系
“五水共治”體現(xiàn)了監(jiān)督與服務(wù)的融合，在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督。要將建設(shè)服務(wù)型政府結(jié)合起來，將行政管制導(dǎo)致的普遍性問題，不能放任不管，把矛盾拋給社會，要通過服務(wù)及時補位，確保社會的穩(wěn)定和發(fā)展的協(xié)調(diào)，如嘉興、金華、舟山等地養(yǎng)豬大戶在政府引導(dǎo)下轉(zhuǎn)型發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，豬場變果園，喜獲生態(tài)、經(jīng)濟雙豐收，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢正轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)型發(fā)展、富民惠民的新優(yōu)勢。治水過程中，政府一手高壓整治促轉(zhuǎn)型，一手科技支撐促提升。科技部門通過征集治水技術(shù)需求，開展專家服務(wù)指導(dǎo)，開展技術(shù)難題公關(guān)，推進科技成果示范帶動等，動員科技人員在“五水共治”中“打頭陣、當先鋒、做尖兵”。要妥善處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，把治水這個民生德政工程做得更加扎實。
以上四大關(guān)系是在“五水共治”實踐中發(fā)現(xiàn)的較為突出的矛盾。要全面總結(jié)和推廣“五水共治”的經(jīng)驗，就必須要探究矛盾背后所代表的實際政策內(nèi)涵。這四大關(guān)系，從體制問題向外擴展到環(huán)境治理所面臨的實際問題，但最為核心的還是在黨委政府在環(huán)境治理中的角色，在權(quán)責界定上設(shè)立合法合理的標準。
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