[摘 要]流域水環(huán)境保護執(zhí)法面臨“地方保護主義”和“部門本位主義”的雙重挑戰(zhàn)。因此，流域水環(huán)境保護執(zhí)法改革的核心是重塑統(tǒng)一、高效的流域水環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制及相應的法律框架。結合國際經(jīng)驗和國內(nèi)地方性試驗，可資借鑒的改革選項包括建立流域統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機構、構建跨地區(qū)和跨部門的多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制、組建環(huán)境警察以及激活社會力量參與流域執(zhí)法監(jiān)督等。
[關鍵詞]綜合執(zhí)法；聯(lián)合執(zhí)法；流域；水環(huán)境保護
[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A
在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，嚴峻的水污染問題為治國與治水的古老智慧嵌入了水環(huán)境保護的新元素。“善為國者，必先除其五害”“五害之屬，水最為大”詮釋了水資源和水利在傳統(tǒng)國家治理中的地位。污染問題導致的水質性缺水、水環(huán)境容量超限以及水生態(tài)受損，凸顯水資源、水環(huán)境和水生態(tài)“三位一體”的依存關系。如是，流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)綜合管理成為現(xiàn)代國家治理的重要領域。
黨的十八屆三中全會以來，國家出臺水污染防治行動計劃（“水十條”）、修訂《環(huán)保法》和《水污染防治法》，從法律制度層面加強流域水環(huán)境保護。黨的十九大深刻認識到“生態(tài)環(huán)境保護任重道遠”，提出“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”。“山水林田湖是一個生命共同體”，實現(xiàn)水環(huán)境質量改善的目標必須整合流域水環(huán)境管理體制并優(yōu)化配套管理政策。其中，關鍵是重塑統(tǒng)一、高效的流域水環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制及配套法律政策框架。
一、流域水環(huán)境保護執(zhí)法面臨的現(xiàn)實問題
流域水環(huán)境保護執(zhí)法涉及“上下游、左右岸”不同行政轄區(qū)以及“水資源、水環(huán)境和水生態(tài)”不同職能部門之間的關系。以屬地管理和部門管理為基礎的水環(huán)境行政執(zhí)法體制很難兼顧流域的整體性和系統(tǒng)性要求，面臨“地方保護主義”和“部門本位主義”雙重挑戰(zhàn)。
首先，地區(qū)間執(zhí)法標準差異和部門間法律法規(guī)沖突制約流域水環(huán)境保護執(zhí)法的協(xié)同性和有效性。一方面，經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境執(zhí)法能力不同，流域“上下游、左右岸”不同轄區(qū)甚至同一轄區(qū)內(nèi)部執(zhí)法標準和規(guī)范化程度都會存在較大差異。以珠江流域為例，珠三角經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境標準和規(guī)范化程度較高，對陶瓷加工等污染產(chǎn)業(yè)的嚴格執(zhí)法導致污染產(chǎn)業(yè)向粵西的肇慶和上游湘贛等省轉移。上游地區(qū)的污染物最終還是會隨地表徑流帶回下游地區(qū)，流域污染的范圍反而更大。另一方面，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的功能和用途管制差異，相關職能部門劃定的功能區(qū)劃和管理標準不同甚至相互“打架”。以功能區(qū)劃為例，環(huán)保部門依照《水污染防治法》實施細則劃定水環(huán)境功能區(qū)劃，水利部門依照《水法》劃定水功能區(qū)劃。二者均有上位法支撐，環(huán)保和水利部門在流域執(zhí)法過程中都側重執(zhí)行本部門制定的政策規(guī)章和行業(yè)標準，而分散的劃分標準不利于水環(huán)境、水資源和水生態(tài)整體銜接。
其次，流域涉水職能部門過多、執(zhí)法體制過度分散切割流域水環(huán)境保護的整體性并且加劇相關部門職責模糊程度。一方面，流域涉水職能部門過多，流域執(zhí)法體制過度分散化和碎片化，切割流域水環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性要求。《水污染防治法》第九條規(guī)定，環(huán)保部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理。縣級以上水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內(nèi)，對有關水污染防治實施監(jiān)督管理。從污染源到入河排污過程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染、河岸濕地保護、污水處理廠和管網(wǎng)設置、水土流失和入河排污口設置等分屬農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設、水利等部門，環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責缺乏完整職能和必要手段。另一方面，職能部門過多和“九龍治水”進一步模糊流域水環(huán)境保護執(zhí)法主體權責，導致經(jīng)常性的相互推諉。根據(jù)《水污染防治法》第七十八條的規(guī)定，造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，由漁業(yè)主管部門調(diào)查處理；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機構調(diào)查處理；造成漁業(yè)損害的，漁業(yè)主管部門參與調(diào)查處理。由于現(xiàn)實中漁業(yè)污染事故原因較多，監(jiān)管執(zhí)法過程中往往難以確定執(zhí)法主體、問責對象和賠償?shù)龋觿∠嚓P職能部門推諉扯皮。
再次，流域屬地執(zhí)法事權配置無法實現(xiàn)“督企”與“督政”的激勵兼容，不能從根本上解決流域水環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的結構性矛盾。在國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制框架下，流域屬地執(zhí)法針對企業(yè)和點源污染，無法實現(xiàn)“督企”與“督政”的激勵兼容。一方面，單靠監(jiān)管點源違法行為無法統(tǒng)籌解決流域水環(huán)境保護相關的飲用水源地、農(nóng)業(yè)面源污染、河道非法采砂等系統(tǒng)性問題。另一方面，流域水環(huán)境污染的根源是產(chǎn)業(yè)結構不合理、地方保護主義等經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的結構性矛盾。在流域國家監(jiān)察不到位的情況下，無法實現(xiàn)有效“督政”的目標和從根本上提高流域水環(huán)境執(zhí)法的有效性。
二、流域水環(huán)境保護執(zhí)法的國際國內(nèi)經(jīng)驗
流域水環(huán)境保護執(zhí)法的國際經(jīng)驗和國內(nèi)示范區(qū)的改革探索集中體現(xiàn)在：建立流域水環(huán)境管理機構整合水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責、構建流域跨地區(qū)和跨部門多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制、組建具有環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法權的環(huán)境警察，以及充分發(fā)揮社會力量在流域執(zhí)法監(jiān)督中的作用。
（一）建立專門的流域水環(huán)境管理機構，整合流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責
“二戰(zhàn)”以后，由于水質和水環(huán)境問題受到關注，發(fā)達國家意識到水資源和水環(huán)境的相互依存關系，將流域水環(huán)境管理職責向中央或聯(lián)邦政府轉移、向環(huán)保部門集中，在流域管理上實行水質和水量統(tǒng)一管理。以美國流域水環(huán)境保護為例，1936年特拉華、新澤西、紐約和賓夕法尼亞州以自愿州際合作方式建立松散的特拉華河流域州際委員會，包括處理水質問題（由四個州的衛(wèi)生局代表組成）和水量問題兩個小組委員會，實現(xiàn)水質和水量統(tǒng)一管理。1961年建立了聯(lián)邦-州際特拉華河流域委員會，委員會由四個成員州州長和代表美國總統(tǒng)的內(nèi)政部部長組成。該委員會被賦予了極大的權力，直接建立各種影響流域內(nèi)水質和水量（包括地表水和地下水）的措施，包括調(diào)節(jié)流量以便調(diào)節(jié)水質、控制和減輕現(xiàn)有的污染、實施有效的流域管理（防止土壤侵蝕和促進土地開墾）和森林保護實踐，并實行漁業(yè)和野生動植物保護措施、調(diào)節(jié)和控制流域的抽水量和分流量等。[1]
國內(nèi)遼河流域干流、“兩湖一庫”積極探索試驗流域綜合管理和綜合執(zhí)法體制改革。2010年遼寧省政府組建參照公務員管理的直屬事業(yè)單位遼河保護區(qū)管理局，省人大常委會審議通過的《遼寧省遼河保護區(qū)條例》第八條規(guī)定：“省遼河保護區(qū)管理機構按照省人民政府的規(guī)定，統(tǒng)一負責遼河保護區(qū)內(nèi)的污染防治、資源保護和生態(tài)建設等管理工作，履行水利、環(huán)保、國土資源、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等有關監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責。” 2010年貴州省人大常委會通過《貴州省紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護條例》，明確在紅楓湖、百花湖兩個飲用水源地建立“兩湖”管理局（后將阿哈水庫納入，簡稱“兩湖一庫”管理局）。該條例第二十八條規(guī)定：“在兩湖管理機構管理范圍內(nèi)有關兩湖水資源環(huán)境保護的環(huán)保、規(guī)劃、水利、林業(yè)、綠化、建設、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等方面行政處罰，由兩湖管理機構實施。”
（二）構建流域內(nèi)跨地區(qū)和跨部門的多樣性聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制
流域水環(huán)境保護執(zhí)法需要地區(qū)間和部門間的合作，構建跨地區(qū)、跨部門多樣性的執(zhí)法協(xié)作體系是流域執(zhí)法管理方式創(chuàng)新的重要舉措。
以美國流域執(zhí)法為例，主要是通過州環(huán)境委員會、環(huán)境正義維護機制和部門間諒解備忘錄等實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門執(zhí)法協(xié)作。首先，1993年美國20多個州環(huán)保局長自發(fā)建立非官方非營利的州環(huán)境委員會以加強州際環(huán)境執(zhí)法協(xié)作。州環(huán)境委員會下設執(zhí)行委員會和常設專業(yè)委員會。其中，專門委員會包括水委員會、大氣委員會、廢物委員會、跨介質污染物委員會、規(guī)劃和守法委員會，以及工作組和論壇等臨時性機構。[2]其二，1994年美國環(huán)保署牽頭創(chuàng)建“聯(lián)邦機構間環(huán)境正義工作組”，以加強部門之間的政策協(xié)同和執(zhí)法協(xié)作。該工作組的職責包括與聯(lián)邦機構合作，為其提供指導并作為信息交換中心，制定環(huán)境正義戰(zhàn)略，確保其項目、行動和政策的連續(xù)性；支持聯(lián)邦機構合作收集數(shù)據(jù)；開發(fā)聯(lián)邦機構之間合作的跨部門環(huán)境正義示范工程等。[3]其三，美國環(huán)保署與內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部等部門協(xié)調(diào)，簽訂諒解備忘錄達成協(xié)調(diào)管理和執(zhí)法的共同協(xié)議，解決跨部門管理和跨要素的環(huán)境違法案件；協(xié)調(diào)部門間守法援助事項，共同跟蹤各類援助活動，測量援助效果。
國內(nèi)一些流域也自主探索建立了一系列的跨地區(qū)、跨部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制。例如，2012年太湖流域的浙江省嘉興市秀洲區(qū)和江蘇省吳江市環(huán)保局建立邊界區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作機制，嚴厲查處邊界毗鄰區(qū)域的環(huán)境違法行為等。2013年貴州省遵義市和四川省瀘州市環(huán)保局簽訂《赤水河流域環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)議》，每年開展兩次以上跨市界斷面和分水線聯(lián)防聯(lián)控、重點污染源聯(lián)合交叉執(zhí)法檢查、跨區(qū)域環(huán)境違法行為聯(lián)合查處等。
（三）組建環(huán)境警察以提高流域水環(huán)境保護執(zhí)法的權威性和有效性
世界上很多國家都設立環(huán)境警察、生態(tài)警察或類似警種承擔環(huán)境違法犯罪執(zhí)法權和偵查權。其中，德國的環(huán)境警察最有代表性。德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設與核安全部主管環(huán)境保護外，在聯(lián)邦內(nèi)政部還設有環(huán)境司和專門的環(huán)境警察。[4]德國聯(lián)邦環(huán)境警察的職責范圍包括環(huán)境違法與犯罪的預防、自然保護區(qū)的監(jiān)管、環(huán)境保護行政部門執(zhí)法人員的安全保障等。在流域水環(huán)境保護方面，聯(lián)邦環(huán)境警察主要通過巡邏和遙測工具檢查污染情況，一旦發(fā)現(xiàn)污染，環(huán)境警察有權立即采取有效措施，將污染控制在最小范圍。[5]此外，德國境內(nèi)水系發(fā)達、水路眾多，設有專門的聯(lián)邦水上警察管轄監(jiān)管可通航水路或其他可通航水體河流、湖泊船只質量和安全，承擔水質的協(xié)助監(jiān)管工作，處理水體環(huán)境污染和水上交通事故。[6]易比河、萊茵河和多瑙河都有水上警察。
國內(nèi)環(huán)境和資源保護主要由警察機構內(nèi)多個警種分別行使，警察環(huán)境管理職能處于相對分散的狀態(tài)。例如，公安部門的刑事警察負責打擊破壞環(huán)境資源的犯罪活動，治安警察負責廢品回收業(yè)管理和危險化學品管理等，交通警察負責機動車大氣污染管理，林業(yè)部門的森林警察負責森林和野生動植物保護。國內(nèi)個別流域因應環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，探索建立了環(huán)境警察。例如，昆明市公安局環(huán)保分局與水務治安分局合并組建水上治安分局，開展打擊污染破壞環(huán)境、醫(yī)療廢棄物安全、高污染燃料禁燃等專項行動。2010年遼寧建立省公安廳直屬的遼河保護區(qū)公安局，實行人事上以公安廳為主、業(yè)務上以省遼河保護區(qū)管理局為主的雙重管理體制。遼河保護區(qū)公安局行使市級公安機關的行政執(zhí)法和刑事司法權，主要職責是維護保護區(qū)內(nèi)治安秩序；預防、制止和懲治涉及危害保護區(qū)治理和保護的違法犯罪活動；保障遼河保護區(qū)管理局行政執(zhí)法。
（四）積極發(fā)揮社會力量參與流域水環(huán)境保護日常執(zhí)法監(jiān)督
政府無疑在流域水環(huán)境保護中起主導作用，但個人、家庭和社會組織參與在流域日常監(jiān)督中也是不可忽略的。20世紀90年代起，德國柏林的市政部門提出將河流承包給附近居民的政策，河流周邊環(huán)境得到持續(xù)性改善。[7]居民與河流管理部門簽訂合約自愿承包河流，確定承包長度和時間期限。承包者有權接受培訓以明確“承包”河流的職責，學習水質檢測的簡易技術和如何監(jiān)管好河流。承包者的義務包括查看承包河段是否泛起泡沫、有無魚類死亡、是否有家庭向河流傾倒生活垃圾等。如果發(fā)現(xiàn)水污染問題和違法情況，立即向環(huán)境警察報告，彌補環(huán)境警察信息不對稱，以減少人員需求和降低政府成本。政府以減稅和免除部分市政管理費作為常態(tài)激勵。
三、流域水環(huán)境保護執(zhí)法體制改革、管理變革及相關建議
流域水環(huán)境保護執(zhí)法改革關鍵在于回應屬地執(zhí)法和部門執(zhí)法體制導致的地方保護主義和部門本位主義難題。結合水污染防治法和流域管理體制改革，未來需要進一步結合國際國內(nèi)經(jīng)驗，重塑統(tǒng)一高效的流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制和完善相關配套政策。
（一）探索整合涉水部門執(zhí)法職責，建立流域統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機構
《水污染防治法》第九條延續(xù)了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理；海事機構對船舶污染專項監(jiān)督管理；有關部門和流域機構協(xié)同監(jiān)管的水環(huán)境監(jiān)督管理的體制。因此，職責交叉和“多龍治水”的現(xiàn)狀與水環(huán)境監(jiān)督管理體制改革的方向仍然有一定的距離。法律中有關監(jiān)督管理體制的規(guī)定，建立在國務院機構改革成果基礎上。水環(huán)境監(jiān)督管理體制將隨著進一步的改革而得到不斷豐富和補充。[8]
根據(jù)美國流域水環(huán)境水資源綜合管理和國內(nèi)遼河流域、“兩湖一庫”管理局的成功經(jīng)驗，探索整合環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設等部門涉水監(jiān)管職責，構建流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機構，最大限度減少地方保護主義和部門本位主義對流域監(jiān)管執(zhí)法的掣肘。中央全面深化改革領導小組第32次會議明確按照流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，以遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。在現(xiàn)行法律框架下，可以優(yōu)先在水環(huán)境保護問題突出的流域開展流域管理體制改革試點。同時，建議在流域水環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機構尚未實現(xiàn)前，賦予環(huán)保部區(qū)域環(huán)境保護督查中心的行政機構主體資格，改變目前的委托執(zhí)法和參公管理事業(yè)單位法律地位，發(fā)揮其在流域水環(huán)境保護中“督政”和跨地區(qū)協(xié)調(diào)中的積極作用。
（二）構建流域跨地區(qū)、跨部門的多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制
《水污染防治法》第二十八條明確建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。具體到流域水環(huán)境保護執(zhí)法方面，應該以流域為單元，制定統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法標準。建議在環(huán)境問題突出的流域和面積相對較小的流域試點流域上下游、左右岸的統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標準。通過統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標準，防止因缺乏流域執(zhí)法的整體意識導致的污染轉移問題。
以此為基礎，構建流域內(nèi)跨地區(qū)和跨部門的多樣性的執(zhí)法協(xié)作機制。環(huán)保部、公安部和最高人民檢察院已經(jīng)聯(lián)合制定了環(huán)境保護行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作辦法。具體的制度設計包括案件移送、證據(jù)收集和使用、協(xié)作機制的形式、信息共享等。[9]鑒于流域水環(huán)境保護執(zhí)法的復雜性，建議流域內(nèi)不同地區(qū)、不同部門之間通過自主簽訂跨地區(qū)、跨部門的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，將交叉執(zhí)法、邊界執(zhí)法等制度化和常態(tài)化，將聯(lián)席會議、定期會商、信息通報和共享、聯(lián)合執(zhí)法等予以制度化和規(guī)范化。
（三）設立環(huán)境警察提高流域水環(huán)境保護執(zhí)法的權威性和有效性
《環(huán)保法》和《水污染防治法》等環(huán)境保護的法律已經(jīng)完成修訂，人民警察法正在修訂。建議以《人民警察法》修訂為契機，明確設立獨立的環(huán)境警察警種，賦予環(huán)境警察開展環(huán)境違法和環(huán)境犯罪行為的治安管理和刑事執(zhí)法權。短期內(nèi)，優(yōu)先賦予水上公安等警察流域水環(huán)境保護行政執(zhí)法權和偵查權。長期看，在不增加警察編制情況下，擴充其在水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護領域的監(jiān)管執(zhí)法職能。鑒于環(huán)境警察的專業(yè)性和技術性要求，建議環(huán)境警察實行環(huán)保部門和公安部門雙重管理，人事上以公安部門為主，業(yè)務上以環(huán)保部門為主。
（四）通過政府購買服務等方式鼓勵社會力量參與流域水環(huán)境保護日常監(jiān)督和執(zhí)法
環(huán)保社會組織和公民個人是環(huán)境保護的重要社會力量。《環(huán)保法》和環(huán)境保護公眾參與辦法等法律法規(guī)為社會力量參與環(huán)境保護提供了制度空間。具體到流域水環(huán)境保護領域，可以通過政府購買服務等方式鼓勵社會力量自愿簽訂協(xié)議參與流域水環(huán)境保護的日常監(jiān)督和執(zhí)法。水污染防治法明確省市縣鄉(xiāng)建立河長制，由同級政府的主要負責人分別擔任河長，以此強化黨政領導對水污染防治和水環(huán)境治理的責任。結合國際和國內(nèi)經(jīng)驗，在日常監(jiān)督中，可以引入“民間河長”和“承包制”作為補充，創(chuàng)新政府購買服務途徑，充分激發(fā)社會力量在流域水環(huán)境保護中的活力。
參考文獻
[1]克尼斯·鮑威爾。水質管理：經(jīng)濟·技術·制度[M].北京：三聯(lián)書店，1996:312-315.
[2][3]張建宇，嚴厚福，秦虎。美國環(huán)境執(zhí)法案例精編[M].北京：中國環(huán)境出版社，2013:32-33.
[4]公安部外事局，公安部人事訓練局，公安部科學技術信息研究所。歐洲主要國家警察概況[M].北京：群眾出版社，2003:4-5.
[5]邢捷。論我國環(huán)境警察制度的構建[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2012（2）。
[6]熊琦。德國警察制度簡析[J].湖北警官學院學報，2006（6）。
[7]禹艷。德國的“河流家庭承包制”[J].環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2015（7）。
[8]陸浩。中華人民共和國水污染防治法解讀[M].北京：中國法制出版社，2017:34-35.
[9]環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局，最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳，公安部治安管理局。環(huán)境污染犯罪司法解釋圖解案例手冊[M].北京：中國環(huán)境出版社，2017:86-95.
[基金項目]國家科技重大專項“國家和流域水環(huán)境保護法律制度創(chuàng)新及其示范研究”（2013ZX07602-002）。
[作者簡介]楊志云，北京科技大學文法學院副教授；殷培紅，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心法規(guī)與體制改革部主任、研究員。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號