2015年4月，國家頒布了首批海綿城市試點(diǎn)。2016年入夏，16個試點(diǎn)城市有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。住建部調(diào)研顯示，項(xiàng)目完工率較高，但存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。而百億投資之后，海綿城市項(xiàng)目面臨難以維護(hù)的窘境。
“武漢洪澇后，好多人在否定海綿城市建設(shè)。”2016年7月10日，北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院副院長李迪華感嘆。不久前，他就接受媒體采訪，試圖為這一新興的城市雨洪管理模式正名。
2015年以來，30座城市分兩批，成為海綿城市國家級試點(diǎn)。然而，原本寄望能增強(qiáng)城市抵御暴雨等災(zāi)害的工程建設(shè)，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據(jù)新聞報道，首批16個城市試點(diǎn)里，包括武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等在內(nèi)，有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。
面對尷尬，不少城市選擇了沉默。“緩一緩，現(xiàn)在我們還不方便接受采訪。”江蘇省鎮(zhèn)江市建設(shè)局婉拒了南方周末的約訪。而實(shí)際上，鎮(zhèn)江被不少專家視為目前中國海綿城市建設(shè)的典范。
動輒數(shù)百億投資的海綿城市，正遭受強(qiáng)降雨的考驗(yàn)。南方周末梳理了第一批試點(diǎn)建設(shè)狀況，以窺海綿城市的中國現(xiàn)實(shí)。
三年任務(wù)，時間太緊
“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都在工地忙碌，很少見到他們回來。”作為首批試點(diǎn)中唯一入選的縣級市，河北省遷安市住建局辦公室工作人員說。
這是這一批先行者的目前常態(tài)。2015年4月，財政部、住建部、水利部等三部委聯(lián)合發(fā)文，鎮(zhèn)江、遷安、廈門、武漢等16個城市成為首批海綿城市試點(diǎn)。時間很緊：3年期限，需在試點(diǎn)區(qū)域完成70%的降雨就地消納和利用目標(biāo)。由此，首批試點(diǎn)建設(shè)如火如荼開展，如今已一年有余。
“所有試點(diǎn)城市都感覺，時間太緊。”據(jù)與會專家稱，2016年3月在深圳召開的一次海綿城市國際研討會上，鎮(zhèn)江、西咸新區(qū)等第一批試點(diǎn)城市一致反映時間問題。
據(jù)不少受訪專家稱，現(xiàn)階段，國內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計(jì)院所普遍存在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)不足，首批試點(diǎn)項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)階段耗時很長。但迫于項(xiàng)目的時限，常常出現(xiàn)項(xiàng)目方案粗糙、生搬硬套，導(dǎo)致工程達(dá)不到預(yù)期效果。
2016年初，北京東方利禾景觀設(shè)計(jì)有限公司景觀設(shè)計(jì)師王幸大對首批試點(diǎn)的部分項(xiàng)目進(jìn)行圖審。
“設(shè)計(jì)太過簡單了。”王幸大在圖審后當(dāng)場指出。他對兩處試點(diǎn)城市的方案比較發(fā)現(xiàn)，雖然兩地在氣候、雨行、土壤等方面地域差別較大，但由同一規(guī)劃設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的兩張圖紙卻如出一轍，設(shè)計(jì)較為粗糙。經(jīng)過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，有三條道路項(xiàng)目建設(shè)，基本的豎向都沒有解決，導(dǎo)致排水不暢；填料沒有考慮到有無機(jī)非隔離帶的差異，所選用的植物基本相同。
而按照2014年《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》要求，土壤的配比、滲透率有特定規(guī)范，要結(jié)合本地的雨行、氣候、水文水利共同分析。
首批試點(diǎn)中，王幸大實(shí)地考察的主要是新區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，除此之外，老舊小區(qū)項(xiàng)目改造更為復(fù)雜。試點(diǎn)鎮(zhèn)江是唯一一個396項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目幾乎全部在老舊小區(qū)的城市。
2016年4月，鎮(zhèn)江華潤新村試點(diǎn)項(xiàng)目開工。“工程計(jì)劃8月完成，但我感覺到9月份才能結(jié)束。”負(fù)責(zé)該區(qū)項(xiàng)目的北京土人城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司上海分公司副院長周水明捏了把汗，老舊城區(qū)普遍綠化率低、空間狹窄，需要通盤考慮綜合管網(wǎng)、雨污分流工程、道路系統(tǒng)工程及小區(qū)的公共活動空間。“鎮(zhèn)江委托國內(nèi)專業(yè)的水環(huán)境公司提前測算摸底，給出基礎(chǔ)參數(shù)，當(dāng)?shù)厥姓贺?fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)，我們做景觀設(shè)計(jì)，需要協(xié)調(diào)各家設(shè)計(jì)才行。”
2016年5月，試點(diǎn)建設(shè)已一年多，據(jù)官方公布，住建部城市建設(shè)司首批試點(diǎn)調(diào)研顯示，現(xiàn)已開工建設(shè)并形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目593個，占59.8%，完工率較高。
不過，對首批試點(diǎn)的累累碩果，李迪華吐露他的擔(dān)憂，“三年時間，基本需要一年到兩年時間學(xué)習(xí)，第三年全面鋪開，很顯然太緊張了。”
老園林工人的對峙
2014年夏天，在陳雨（化名）監(jiān)督下，老園林工人做著下凹式綠地。按設(shè)計(jì)，道路兩旁的綠地要低于路面，下雨時，雨水會自然被綠地吸納存滯。這是海綿城市的低影響開發(fā)（LID）理念中非常常見的設(shè)計(jì)，以源頭分散控制的方式，來減輕暴雨產(chǎn)生的地表徑流。
然而，老園林工人顯然不理解這種做法，執(zhí)拗地摞土成丘。“應(yīng)該再挖一些土出來。”陳雨三番五次地提醒惹得園林工人越發(fā)不耐煩，后者發(fā)怒：“這輩子從來沒有做過花壇低于人行道的！”
陳雨是李迪華的學(xué)生。北大畢業(yè)生和老園林工人僵持不下，只能在施工現(xiàn)場給導(dǎo)師打電話。
李迪華倒是理解這些園林工人：“讓他們一下子改變積攢了幾十年的工程經(jīng)驗(yàn)，這是革命性的變化，你想這容易嗎？”
這僅是海綿城市建設(shè)里的一個剪影。這類觀念上的微觀沖突，各地幾乎都在上演。不只是參與建設(shè)者，身處“試驗(yàn)田”里的公眾對此類建設(shè)也大惑不解。
江二小區(qū)是鎮(zhèn)江實(shí)施海綿城市建設(shè)的首個項(xiàng)目，對十幢樓及停車場的1.9萬平方米進(jìn)行改造。2015年4月前的半年時間里，為設(shè)計(jì)方案，鎮(zhèn)江規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長趙江跑來十多次檢查小區(qū)管網(wǎng)、管道。
“去一次就被看門老大爺罵一次。”他訴苦。2015年4月下半月，推土機(jī)涌入這座高齡小區(qū)，江二小區(qū)停車場最終像制作夾心餅干一樣進(jìn)行了含粗礫石、細(xì)礫石的透水鋪裝。
面臨這樣的不理解，試點(diǎn)城市只能加強(qiáng)海綿城市的宣傳力度。2016年1月，在陜西省西咸新區(qū)，當(dāng)?shù)亻_展了海綿城市知識有獎競賽活動：“海綿城市改變傳統(tǒng)城市建大管道，以快排為主的雨水處理方式，讓城市如生態(tài)海綿般通暢地呼吸吐納，實(shí)現(xiàn)雨水在城市中的自然遷移……”
碎片化
上述住建部調(diào)研結(jié)果顯示，首批試點(diǎn)建設(shè)存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。缺乏統(tǒng)籌考慮整個城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃和設(shè)計(jì)。
“建設(shè)海綿城市不僅僅是雨水的源頭控制，如雨水花園、下沉式綠地、生物滯留池等低影響開發(fā)措施，還應(yīng)該系統(tǒng)考慮水安全、水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的問題。”住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會委員謝映霞認(rèn)為。
2016年3月，在鎮(zhèn)江華潤新村試點(diǎn)，負(fù)責(zé)該小區(qū)景觀設(shè)計(jì)的周水明與物業(yè)溝通時察覺，鎮(zhèn)江是事先通知各小區(qū)申請海綿城市項(xiàng)目后進(jìn)行篩選。“我得到的《海綿城市背景下的老舊小區(qū)LID景觀改造》研究課題目標(biāo)是使華潤新村小區(qū)承擔(dān)該區(qū)75%的年徑流總量，沒有考慮其對整片匯水區(qū)域的作用。”
不過，廣州大學(xué)海綿城市建設(shè)工程研究所所長佘年則提出，鎮(zhèn)江每個小區(qū)的LID改造正是在系統(tǒng)分析完成后定出的控制指標(biāo)，是系統(tǒng)分析優(yōu)化的結(jié)果。
北京建筑大學(xué)海綿城市研究院院長助理王文亮告訴南方周末，“碎片化往往不是體現(xiàn)在工程層面。海綿城市建設(shè)初期有過分強(qiáng)調(diào)源頭減排，企圖依靠該系統(tǒng)，或僅依靠傳統(tǒng)管網(wǎng)達(dá)到內(nèi)澇防治目標(biāo)的傾向。”目前，不經(jīng)過系統(tǒng)分析和方案比選，片面、理想化地通過源頭、末端、管網(wǎng)、水系等單一技術(shù)措施，來解決復(fù)雜的系統(tǒng)問題的現(xiàn)象普遍存在。
碎片化問題根源最終指向頂層設(shè)計(jì)。王文亮解釋，此種情況除了與在國內(nèi)普遍缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)下，項(xiàng)目一哄而上有關(guān)，還和地方管理部門城市建設(shè)理念沒有根本轉(zhuǎn)變有關(guān)。
北京建筑大學(xué)城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任李俊奇建議，試點(diǎn)應(yīng)該綠色（綠色基礎(chǔ)設(shè)施）和灰色（傳統(tǒng)的雨水管渠排放系統(tǒng)）結(jié)合，并以綠色為主，共同構(gòu)建彈性的雨水基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。
在低影響開發(fā)設(shè)施的落實(shí)方面，王幸大認(rèn)為，目前試點(diǎn)城市在設(shè)計(jì)上主要依照傳統(tǒng)工程經(jīng)驗(yàn)，沒有進(jìn)行詳細(xì)模型建構(gòu)分析，致使雨水花園等低影響開發(fā)設(shè)施不合格。且施工圖設(shè)計(jì)說明簡單，如沒有明確介質(zhì)比等，導(dǎo)致工程預(yù)算仍然沿襲常規(guī)計(jì)算進(jìn)行，施工隊(duì)的利潤偏低，易導(dǎo)致施工不當(dāng)，造成項(xiàng)目差強(qiáng)人意。
“對于下凹式綠地的施工，傳統(tǒng)施工隊(duì)在施工過程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應(yīng)兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國西雅圖從事低影響開發(fā)二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國內(nèi)從事低影響開發(fā)最得意的是培養(yǎng)幾個優(yōu)質(zhì)包工頭。
“現(xiàn)在主體施工隊(duì)伍是過去城市園林工程施工方，認(rèn)為植物種活就好了。”李迪華認(rèn)為，低影響開發(fā)建設(shè)不同于往日簡單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養(yǎng)一批符合海綿城市建設(shè)需求的施工隊(duì)伍。
后期難維護(hù)
海綿城市建設(shè)是理念、運(yùn)營、管理、維護(hù)于一體，維護(hù)環(huán)節(jié)持續(xù)漫長。首批試點(diǎn)建成項(xiàng)目中，除管線、管網(wǎng)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可交由運(yùn)營方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項(xiàng)目建成后，運(yùn)營維護(hù)環(huán)節(jié)普遍存在缺失。
2016年7月底，在西咸新區(qū)，天福和園小區(qū)項(xiàng)目接近尾聲，西咸新區(qū)海綿城市技術(shù)中心技術(shù)員梁行行發(fā)現(xiàn)新設(shè)施并未得到社區(qū)的特殊關(guān)照。本用于蓄積雨水的植草溝、下凹式綠地擺放著自行車，由于地勢低，垃圾也被丟進(jìn)了草溝。
“從商業(yè)邏輯上，此類公益應(yīng)由政府付費(fèi)，但長期依靠政府埋單不可持續(xù)。”國家財政部PPP研究院副院長滿莉說。因此，國家鼓勵首批試點(diǎn)采用PPP模式（一類公私合作模式），對PPP項(xiàng)目私人資本占比超過一定比例額外獎勵10%。
中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數(shù)據(jù)顯示，目前首批試點(diǎn)項(xiàng)目已有60%-80%采用該模式。但主要處于規(guī)劃推廣及招投標(biāo)的階段，落地項(xiàng)目寥寥，這是首批試點(diǎn)普遍遭遇的難題。
2016年7月，據(jù)新華網(wǎng)報道，常德市海綿辦稱，目前試點(diǎn)項(xiàng)目只能依靠地方投資平臺借債，導(dǎo)致債務(wù)增加。截至2016年6月，常德市政協(xié)調(diào)研報告顯示，常德本計(jì)劃三年完成示范區(qū)148個項(xiàng)目，除國家、地方政府財政支持，還需融資以及引入社會資本42億元。但PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，僅有14%的項(xiàng)目完成PPP項(xiàng)目方案，進(jìn)入實(shí)操階段的PPP項(xiàng)目僅占已開工項(xiàng)目的1%，與中央要求70%差距大。主要原因是常德現(xiàn)有條件與民營資本的期望值有差距。
“社會資本觀望多，進(jìn)入少。”滿莉認(rèn)為，主要因?yàn)楹＞d城市的多目標(biāo)、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。
“首批試點(diǎn)PPP項(xiàng)目存在亂象，為了做PPP而PPP。”據(jù)參與首批試點(diǎn)建設(shè)的財政專家介紹，“普遍試點(diǎn)將PPP視為單一融資功能，以追求農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行低息貸款為目的，項(xiàng)目識別時，對財政承受能力和物有所值方面論證不足，沒有完全遵照應(yīng)有的‘公開、公平、公正’程序評定。”
不少專家對試點(diǎn)城市的未來表示擔(dān)憂，“首批試點(diǎn)PPP項(xiàng)目中，對非營利性的內(nèi)容主要是由政府購買服務(wù)，這種方式是不可持續(xù)的。”
“首批試點(diǎn)城市要實(shí)現(xiàn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，必須有持續(xù)盈利模式。”佘年發(fā)現(xiàn)，幾乎所有發(fā)達(dá)國家都將暴雨管理作為公用項(xiàng)目，以使用者付費(fèi)來解決問題。
對此，滿莉建議建立獎勵補(bǔ)償制度和按效付費(fèi)機(jī)制。首先，對超額排放雨水的工程收取相應(yīng)的費(fèi)用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對在建設(shè)地下雨水收集利用系統(tǒng)的建筑與小區(qū)使用雨水資源時，制定對使用雨水者的獎勵制度，以及授予雨水項(xiàng)目經(jīng)營者雨水特許經(jīng)營制度，按市場化方式經(jīng)營雨水，從而實(shí)現(xiàn)后期的海綿城市工程運(yùn)營維護(hù)和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設(shè)項(xiàng)目由純公益性向準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性過渡。
除了實(shí)施雨水收費(fèi)，上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師趙敏華表示，“海綿城市具有緩解熱島等生態(tài)環(huán)境效益，應(yīng)該按效付費(fèi)，可以從土地增值上考慮。”但房地產(chǎn)稅等國家制度尚未完善，土地增值的回報難以施行。
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