2015年4月，國(guó)家頒布了首批海綿城市試點(diǎn)。2016年入夏，16個(gè)試點(diǎn)城市有10個(gè)出現(xiàn)了內(nèi)澇。
住建部調(diào)研顯示，項(xiàng)目完工率較高，但存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。而百億投資之后，海綿城市項(xiàng)目面臨難以維護(hù)的窘境。
“武漢洪澇后，好多人在否定海綿城市建設(shè)。”2016年7月10日，北京大學(xué)景觀設(shè)計(jì)學(xué)研究院副院長(zhǎng)李迪華感嘆。不久前，他就接受媒體采訪，試圖為這一新興的城市雨洪管理模式正名。
2015年以來(lái)，30座城市分兩批，成為海綿城市國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。然而，原本寄望能增強(qiáng)城市抵御暴雨等災(zāi)害的工程建設(shè)，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據(jù)新聞報(bào)道，首批16個(gè)城市試點(diǎn)里，包括武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等在內(nèi)，有10個(gè)出現(xiàn)了內(nèi)澇。
面對(duì)尷尬，不少城市選擇了沉默。“緩一緩，現(xiàn)在我們還不方便接受采訪。”江蘇省鎮(zhèn)江市建設(shè)局婉拒了南方周末的約訪。而實(shí)際上，鎮(zhèn)江被不少專家視為目前中國(guó)海綿城市建設(shè)的典范。
動(dòng)輒數(shù)百億投資的海綿城市，正遭受強(qiáng)降雨的考驗(yàn)。南方周末梳理了第一批試點(diǎn)建設(shè)狀況，以窺海綿城市的中國(guó)現(xiàn)實(shí)。
三年任務(wù)，時(shí)間太緊
“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都在工地忙碌，很少見(jiàn)到他們回來(lái)。”作為首批試點(diǎn)中唯一入選的縣級(jí)市，河北省遷安市住建局辦公室工作人員說(shuō)。
這是這一批先行者的目前常態(tài)。2015年4月，財(cái)政部、住建部、水利部等三部委聯(lián)合發(fā)文，鎮(zhèn)江、遷安、廈門、武漢等16個(gè)城市成為首批海綿城市試點(diǎn)。時(shí)間很緊：3年期限，需在試點(diǎn)區(qū)域完成70%的降雨就地消納和利用目標(biāo)。由此，首批試點(diǎn)建設(shè)如火如荼開(kāi)展，如今已一年有余。
“所有試點(diǎn)城市都感覺(jué)，時(shí)間太緊。”據(jù)與會(huì)專家稱，2016年3月在深圳召開(kāi)的一次海綿城市國(guó)際研討會(huì)上，鎮(zhèn)江、西咸新區(qū)等第一批試點(diǎn)城市一致反映時(shí)間問(wèn)題。
據(jù)不少受訪專家稱，現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計(jì)院所普遍存在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)不足，首批試點(diǎn)項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)階段耗時(shí)很長(zhǎng)。但迫于項(xiàng)目的時(shí)限，常常出現(xiàn)項(xiàng)目方案粗糙、生搬硬套，導(dǎo)致工程達(dá)不到預(yù)期效果。
2016年初，北京東方利禾景觀設(shè)計(jì)有限公司景觀設(shè)計(jì)師王幸大對(duì)首批試點(diǎn)的部分項(xiàng)目進(jìn)行圖審。
“設(shè)計(jì)太過(guò)簡(jiǎn)單了。”王幸大在圖審后當(dāng)場(chǎng)指出。他對(duì)兩處試點(diǎn)城市的方案比較發(fā)現(xiàn)，雖然兩地在氣候、雨行、土壤等方面地域差別較大，但由同一規(guī)劃設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的兩張圖紙卻如出一轍，設(shè)計(jì)較為粗糙。經(jīng)過(guò)實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，有三條道路項(xiàng)目建設(shè)，基本的豎向都沒(méi)有解決，導(dǎo)致排水不暢；填料沒(méi)有考慮到有無(wú)機(jī)非隔離帶的差異，所選用的植物基本相同。
而按照2014年《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》要求，土壤的配比、滲透率有特定規(guī)范，要結(jié)合本地的雨行、氣候、水文水利共同分析。
首批試點(diǎn)中，王幸大實(shí)地考察的主要是新區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，除此之外，老舊小區(qū)項(xiàng)目改造更為復(fù)雜。試點(diǎn)鎮(zhèn)江是唯一一個(gè)396項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目幾乎全部在老舊小區(qū)的城市。
2016年4月，鎮(zhèn)江華潤(rùn)新村試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)工。“工程計(jì)劃8月完成，但我感覺(jué)到9月份才能結(jié)束。”負(fù)責(zé)該區(qū)項(xiàng)目的北京土人城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司上海分公司副院長(zhǎng)周水明捏了把汗，老舊城區(qū)普遍綠化率低、空間狹窄，需要通盤考慮綜合管網(wǎng)、雨污分流工程、道路系統(tǒng)工程及小區(qū)的公共活動(dòng)空間。“鎮(zhèn)江委托國(guó)內(nèi)專業(yè)的水環(huán)境公司提前測(cè)算摸底，給出基礎(chǔ)參數(shù)，當(dāng)?shù)厥姓贺?fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)，我們做景觀設(shè)計(jì)，需要協(xié)調(diào)各家設(shè)計(jì)才行。”
2016年5月，試點(diǎn)建設(shè)已一年多，據(jù)官方公布，住建部城市建設(shè)司首批試點(diǎn)調(diào)研顯示，現(xiàn)已開(kāi)工建設(shè)并形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目593個(gè)，占59.8%，完工率較高。
不過(guò)，對(duì)首批試點(diǎn)的累累碩果，李迪華吐露他的擔(dān)憂，“三年時(shí)間，基本需要一年到兩年時(shí)間學(xué)習(xí)，第三年全面鋪開(kāi)，很顯然太緊張了。”
老園林工人的對(duì)峙
2014年夏天，在陳雨（化名）監(jiān)督下，老園林工人做著下凹式綠地。按設(shè)計(jì)，道路兩旁的綠地要低于路面，下雨時(shí)，雨水會(huì)自然被綠地吸納存滯。這是海綿城市的低影響開(kāi)發(fā)（LID）理念中非常常見(jiàn)的設(shè)計(jì)，以源頭分散控制的方式，來(lái)減輕暴雨產(chǎn)生的地表徑流。
然而，老園林工人顯然不理解這種做法，執(zhí)拗地摞土成丘。“應(yīng)該再挖一些土出來(lái)。”陳雨三番五次地提醒惹得園林工人越發(fā)不耐煩，后者發(fā)怒：“這輩子從來(lái)沒(méi)有做過(guò)花壇低于人行道的！”
陳雨是李迪華的學(xué)生。北大畢業(yè)生和老園林工人僵持不下，只能在施工現(xiàn)場(chǎng)給導(dǎo)師打電話。
李迪華倒是理解這些園林工人：“讓他們一下子改變積攢了幾十年的工程經(jīng)驗(yàn)，這是革命性的變化，你想這容易嗎？”
這僅是海綿城市建設(shè)里的一個(gè)剪影。這類觀念上的微觀沖突，各地幾乎都在上演。不只是參與建設(shè)者，身處“試驗(yàn)田”里的公眾對(duì)此類建設(shè)也大惑不解。
江二小區(qū)是鎮(zhèn)江實(shí)施海綿城市建設(shè)的首個(gè)項(xiàng)目，對(duì)十幢樓及停車場(chǎng)的1.9萬(wàn)平方米進(jìn)行改造。2015年4月前的半年時(shí)間里，為設(shè)計(jì)方案，鎮(zhèn)江規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)趙江跑來(lái)十多次檢查小區(qū)管網(wǎng)、管道。
“去一次就被看門老大爺罵一次。”他訴苦。2015年4月下半月，推土機(jī)涌入這座高齡小區(qū)，江二小區(qū)停車場(chǎng)最終像制作夾心餅干一樣進(jìn)行了含粗礫石、細(xì)礫石的透水鋪裝。
面臨這樣的不理解，試點(diǎn)城市只能加強(qiáng)海綿城市的宣傳力度。2016年1月，在陜西省西咸新區(qū)，當(dāng)?shù)亻_(kāi)展了海綿城市知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)賽活動(dòng)：“海綿城市改變傳統(tǒng)城市建大管道，以快排為主的雨水處理方式，讓城市如生態(tài)海綿般通暢地呼吸吐納，實(shí)現(xiàn)雨水在城市中的自然遷移……”
碎片化
上述住建部調(diào)研結(jié)果顯示，首批試點(diǎn)建設(shè)存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。缺乏統(tǒng)籌考慮整個(gè)城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃和設(shè)計(jì)。
“建設(shè)海綿城市不僅僅是雨水的源頭控制，如雨水花園、下沉式綠地、生物滯留池等低影響開(kāi)發(fā)措施，還應(yīng)該系統(tǒng)考慮水安全、水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的問(wèn)題。”住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會(huì)委員謝映霞認(rèn)為。
2016年3月，在鎮(zhèn)江華潤(rùn)新村試點(diǎn)，負(fù)責(zé)該小區(qū)景觀設(shè)計(jì)的周水明與物業(yè)溝通時(shí)察覺(jué)，鎮(zhèn)江是事先通知各小區(qū)申請(qǐng)海綿城市項(xiàng)目后進(jìn)行篩選。“我得到的《海綿城市背景下的老舊小區(qū)LID景觀改造》研究課題目標(biāo)是使華潤(rùn)新村小區(qū)承擔(dān)該區(qū)75％的年徑流總量，沒(méi)有考慮其對(duì)整片匯水區(qū)域的作用。”
不過(guò)，廣州大學(xué)海綿城市建設(shè)工程研究所所長(zhǎng)佘年則提出，鎮(zhèn)江每個(gè)小區(qū)的LID改造正是在系統(tǒng)分析完成后定出的控制指標(biāo)，是系統(tǒng)分析優(yōu)化的結(jié)果。
北京建筑大學(xué)海綿城市研究院院長(zhǎng)助理王文亮告訴南方周末，“碎片化往往不是體現(xiàn)在工程層面。海綿城市建設(shè)初期有過(guò)分強(qiáng)調(diào)源頭減排，企圖依靠該系統(tǒng)，或僅依靠傳統(tǒng)管網(wǎng)達(dá)到內(nèi)澇防治目標(biāo)的傾向。”目前，不經(jīng)過(guò)系統(tǒng)分析和方案比選，片面、理想化地通過(guò)源頭、末端、管網(wǎng)、水系等單一技術(shù)措施，來(lái)解決復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題的現(xiàn)象普遍存在。
碎片化問(wèn)題根源最終指向頂層設(shè)計(jì)。王文亮解釋，此種情況除了與在國(guó)內(nèi)普遍缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)下，項(xiàng)目一哄而上有關(guān)，還和地方管理部門城市建設(shè)理念沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變有關(guān)。
北京建筑大學(xué)城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任李俊奇建議，試點(diǎn)應(yīng)該綠色（綠色基礎(chǔ)設(shè)施）和灰色（傳統(tǒng)的雨水管渠排放系統(tǒng)）結(jié)合，并以綠色為主，共同構(gòu)建彈性的雨水基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。
在低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施的落實(shí)方面，王幸大認(rèn)為，目前試點(diǎn)城市在設(shè)計(jì)上主要依照傳統(tǒng)工程經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)模型建構(gòu)分析，致使雨水花園等低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施不合格。且施工圖設(shè)計(jì)說(shuō)明簡(jiǎn)單，如沒(méi)有明確介質(zhì)比等，導(dǎo)致工程預(yù)算仍然沿襲常規(guī)計(jì)算進(jìn)行，施工隊(duì)的利潤(rùn)偏低，易導(dǎo)致施工不當(dāng)，造成項(xiàng)目差強(qiáng)人意。
“對(duì)于下凹式綠地的施工，傳統(tǒng)施工隊(duì)在施工過(guò)程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應(yīng)兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國(guó)西雅圖從事低影響開(kāi)發(fā)二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國(guó)內(nèi)從事低影響開(kāi)發(fā)最得意的是培養(yǎng)幾個(gè)優(yōu)質(zhì)包工頭。
“現(xiàn)在主體施工隊(duì)伍是過(guò)去城市園林工程施工方，認(rèn)為植物種活就好了。”李迪華認(rèn)為，低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)不同于往日簡(jiǎn)單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養(yǎng)一批符合海綿城市建設(shè)需求的施工隊(duì)伍。
后期難維護(hù)
海綿城市建設(shè)是理念、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)于一體，維護(hù)環(huán)節(jié)持續(xù)漫長(zhǎng)。首批試點(diǎn)建成項(xiàng)目中，除管線、管網(wǎng)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可交由運(yùn)營(yíng)方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項(xiàng)目建成后，運(yùn)營(yíng)維護(hù)環(huán)節(jié)普遍存在缺失。
2016年7月底，在西咸新區(qū)，天福和園小區(qū)項(xiàng)目接近尾聲，西咸新區(qū)海綿城市技術(shù)中心技術(shù)員梁行行發(fā)現(xiàn)新設(shè)施并未得到社區(qū)的特殊關(guān)照。本用于蓄積雨水的植草溝、下凹式綠地?cái)[放著自行車，由于地勢(shì)低，垃圾也被丟進(jìn)了草溝。
“從商業(yè)邏輯上，此類公益應(yīng)由政府付費(fèi)，但長(zhǎng)期依靠政府埋單不可持續(xù)。”國(guó)家財(cái)政部PPP研究院副院長(zhǎng)滿莉說(shuō)。因此，國(guó)家鼓勵(lì)首批試點(diǎn)采用PPP模式（一類公私合作模式），對(duì)PPP項(xiàng)目私人資本占比超過(guò)一定比例額外獎(jiǎng)勵(lì)10%。
中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數(shù)據(jù)顯示，目前首批試點(diǎn)項(xiàng)目已有60%-80%采用該模式。但主要處于規(guī)劃推廣及招投標(biāo)的階段，落地項(xiàng)目寥寥，這是首批試點(diǎn)普遍遭遇的難題。
2016年7月，據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，常德市海綿辦稱，目前試點(diǎn)項(xiàng)目只能依靠地方投資平臺(tái)借債，導(dǎo)致債務(wù)增加。截至2016年6月，常德市政協(xié)調(diào)研報(bào)告顯示，常德本計(jì)劃三年完成示范區(qū)148個(gè)項(xiàng)目，除國(guó)家、地方政府財(cái)政支持，還需融資以及引入社會(huì)資本42億元。但PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，僅有14%的項(xiàng)目完成PPP項(xiàng)目方案，進(jìn)入實(shí)操階段的PPP項(xiàng)目?jī)H占已開(kāi)工項(xiàng)目的1%，與中央要求70%差距大。主要原因是常德現(xiàn)有條件與民營(yíng)資本的期望值有差距。
“社會(huì)資本觀望多，進(jìn)入少。”滿莉認(rèn)為，主要因?yàn)楹＞d城市的多目標(biāo)、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。
“首批試點(diǎn)PPP項(xiàng)目存在亂象，為了做PPP而PPP。”據(jù)參與首批試點(diǎn)建設(shè)的財(cái)政專家介紹，“普遍試點(diǎn)將PPP視為單一融資功能，以追求農(nóng)發(fā)行、國(guó)開(kāi)行等政策性銀行低息貸款為目的，項(xiàng)目識(shí)別時(shí)，對(duì)財(cái)政承受能力和物有所值方面論證不足，沒(méi)有完全遵照應(yīng)有的‘公開(kāi)、公平、公正’程序評(píng)定。”
不少專家對(duì)試點(diǎn)城市的未來(lái)表示擔(dān)憂，“首批試點(diǎn)PPP項(xiàng)目中，對(duì)非營(yíng)利性的內(nèi)容主要是由政府購(gòu)買服務(wù)，這種方式是不可持續(xù)的。”
“首批試點(diǎn)城市要實(shí)現(xiàn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，必須有持續(xù)盈利模式。”佘年發(fā)現(xiàn)，幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都將暴雨管理作為公用項(xiàng)目，以使用者付費(fèi)來(lái)解決問(wèn)題。
對(duì)此，滿莉建議建立獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償制度和按效付費(fèi)機(jī)制。首先，對(duì)超額排放雨水的工程收取相應(yīng)的費(fèi)用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對(duì)在建設(shè)地下雨水收集利用系統(tǒng)的建筑與小區(qū)使用雨水資源時(shí)，制定對(duì)使用雨水者的獎(jiǎng)勵(lì)制度，以及授予雨水項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者雨水特許經(jīng)營(yíng)制度，按市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)雨水，從而實(shí)現(xiàn)后期的海綿城市工程運(yùn)營(yíng)維護(hù)和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設(shè)項(xiàng)目由純公益性向準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性過(guò)渡。
除了實(shí)施雨水收費(fèi)，上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師趙敏華表示，“海綿城市具有緩解熱島等生態(tài)環(huán)境效益，應(yīng)該按效付費(fèi)，可以從土地增值上考慮。”但房地產(chǎn)稅等國(guó)家制度尚未完善，土地增值的回報(bào)難以施行。
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