編者按：連續(xù)超強(qiáng)的降雨、外江水位的不斷上漲、本身蓄滯空間不足、排水能力不佳，導(dǎo)致武漢成為“澤鄉(xiāng)”，再次對中國城市內(nèi)澇的治理水平畫出大大的問號……
這幾天，武漢的防洪和內(nèi)澇問題成為公眾關(guān)注的焦點，各種號稱現(xiàn)場傳來的照片和視頻在微信朋友圈刷屏，一時間，在全國掀起了城市防洪和內(nèi)澇防治的大討論。
入汛以來，全國極端降雨頻發(fā)，包括武漢在內(nèi)的很多城市都遭遇了暴雨內(nèi)澇的困擾。為了分析事情背后真實的原因，找到未來可行的解決之路，避免一陣風(fēng)式的“消費”這次災(zāi)害事件，本文將嘗試對武漢市這次洪澇問題進(jìn)行的簡單梳理，并在此基礎(chǔ)上提出一些中國今后解決這類問題的可能路徑。
武漢洪澇災(zāi)害四大原因
武漢這次洪澇災(zāi)害持續(xù)時間長，影響大，究其原因，主要有以下幾個方面：
一是外江水位持續(xù)上漲，導(dǎo)致城市本身排水困難。根據(jù)長江水文網(wǎng)的數(shù)據(jù)，近一個月以來漢口水文站水位變化顯示，自6月30日以來，長江漢口段的水位從25米迅速上升到7月7日（早8時）的28.36米，達(dá)到歷史上第五高的水位。長江水位的持續(xù)上升，不僅給整個武漢的城市防洪安全帶來巨大壓力，也直接影響到城市排水和內(nèi)澇防治，導(dǎo)致雨水無法排入受納水體中。
長江是一條匯水面積大的河流，此次自6月30日以來的水位快速、持續(xù)上漲，原因是上游來水量大，超出了下游流出的量，致使水量不斷增加造成的， 外江水位過高是這次武漢內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重的重要原因。
二是本地連續(xù)超強(qiáng)降雨。如果從6月30日開始，長江水位持續(xù)上漲，但武漢市沒有強(qiáng)降雨，那武漢面臨的也就只是防洪的問題，只要城市堤防不潰壩，就不會造成重大影響。但是同期，偏偏武漢遭遇了連續(xù)的強(qiáng)降雨。
根據(jù)湖北省氣象局公布的數(shù)據(jù)，武漢市6月30日20時至7月6日15時累計雨量574.1毫米，突破1991年7月5日至11日七天內(nèi)降下542.8毫米的記錄。6月1日至7月6日15時，武漢降水量達(dá)932.6毫米，比1998年6月至8月的總降水量還多出了64.6毫米。持續(xù)的超強(qiáng)降雨，和這次長江高水位耦合在一起，加劇了這次洪澇災(zāi)害的破壞力。
三是，武漢本身對于雨水的蓄滯空間不足。關(guān)于這一點，網(wǎng)絡(luò)上已經(jīng)有大量的討論，而且對這個問題的認(rèn)知也在趨于一致，很多人都認(rèn)為武漢市在過去城市建設(shè)過程中，沒有保護(hù)好湖泊和低洼地，尤其是過多的湖泊遭到填埋，在很大程度上加劇了城市內(nèi)澇災(zāi)害。事實上也確實是這樣。
之前能夠?qū)τ晁畯搅髌鸬秸{(diào)節(jié)作用的河湖、坑塘、濕地、溝渠、低洼地已經(jīng)變成了城市建設(shè)用地，對雨水徑流的調(diào)節(jié)、蓄滯作用喪失。從一個更大的尺度上看這個問題的時候，很容易發(fā)現(xiàn)，這將在很大程度上加大城市內(nèi)澇風(fēng)險。
尤其是面對超強(qiáng)降雨的時候，需要處理和應(yīng)對的降雨徑流量是一定的，這些雨水沒有足夠的空間存儲，只能停留在一些城市相對低洼的地區(qū)，尤其是城市道路上，形成內(nèi)澇積水。
城市排水的實質(zhì)是創(chuàng)造有利條件，將雨水徑流有序地疏導(dǎo)至蓄滯和受納的空間。
如果沒有空間去接納這些雨水，在這種情況下，將城市排水管網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提得再高也沒有意義。
四是，武漢本身的城市排水能力也有待提高。和很多城市在過去的做法一樣，在快速的城市化過程中，武漢也存在“重地上、輕地下”的問題，城市排水設(shè)施建設(shè)欠賬比較多。
此次武漢洪澇災(zāi)害中，一則2013年武漢市水務(wù)局出臺《武漢市中心城區(qū)排水設(shè)施建設(shè)三年攻堅行動計劃》的消息受到廣泛關(guān)注。該行動計劃中提出，準(zhǔn)備通過三年努力，投資130億元，系統(tǒng)完善武漢的排水體系，整體提高排水能力。
對于上述計劃要有客觀的認(rèn)識。
首先由于種種原因，據(jù)說目前僅投入了一部分，并沒有花掉130億元，其他的相關(guān)工程目前正在抓緊時間往前推進(jìn)；其次，武漢承諾的130億元要達(dá)到的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，也不是能夠預(yù)防這次洪澇災(zāi)害的。根據(jù)行動計劃，武漢通過這些投入，要達(dá)到日降雨200毫米（即十年一遇）以內(nèi)，小時降雨量50毫米以內(nèi)，中心城區(qū)城市功能基本不受漬水影響的目標(biāo)。
武漢的投入沒有很好地解決城市排水，說明之前武漢市在城市排水方面欠賬太多，更應(yīng)該加大投入，就如同一個饑餓的人實在太餓了，先吃了兩個饅頭還沒飽，可能再吃一個饅頭他就飽了，但是我們不能認(rèn)為那兩個饅頭不該吃，或者吃了沒有用。
當(dāng)然，武漢的情況也不是個例，如果這么大的降雨，這種外江的排水條件，換成中國其他的城市，估計也極少有能夠幸免的。
避免城市洪澇災(zāi)害的路徑選擇
為了從這次武漢洪澇災(zāi)害中吸取教訓(xùn)，逐步改善中國城市排水防澇能力，筆者有以下幾個方面的建議。
首先，要加強(qiáng)對洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)、水系和內(nèi)澇高風(fēng)險區(qū)的管理與保護(hù)。在城市規(guī)劃編制的過程中，對于處于洪泛區(qū)（flood plain）范圍內(nèi)的土地應(yīng)該盡量作為禁建區(qū)。
美國對于“百年一遇”的洪泛區(qū)有嚴(yán)格的管理，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）會公布洪泛區(qū)范圍，處于這個范圍內(nèi)的財產(chǎn)的洪水保險要遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，通過這些經(jīng)濟(jì)手段，控制洪泛區(qū)內(nèi)的建設(shè)。
一些歷史上劃定的蓄滯洪區(qū)要嚴(yán)格管理，不能輕易調(diào)整。現(xiàn)在國內(nèi)有些地區(qū)認(rèn)為這些蓄滯洪區(qū)已經(jīng)10年或者20年沒用過了，就想轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這是極為危險的。
此外，在城市規(guī)劃中要對河湖水系嚴(yán)加保護(hù)，應(yīng)當(dāng)嘗試將城市水面率作為重要的控制指標(biāo)，在規(guī)劃編制中落實，在城市規(guī)劃管理中嚴(yán)加保護(hù)，不得占用。
還應(yīng)開展城市內(nèi)澇風(fēng)險評估，對于一些低洼地帶、行洪通道和其他內(nèi)澇風(fēng)險較高地區(qū)，以保護(hù)為主，經(jīng)論證確實需要建設(shè)的，也應(yīng)盡可能作為公園、綠地等。
第二，相關(guān)部門之間需加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)聯(lián)動。城市排水防澇不是一項孤立的工作，需要水利（水務(wù)）、氣象、應(yīng)急管理等部門密切協(xié)調(diào)聯(lián)動。尤其是水利部門，負(fù)責(zé)大江大河的水利設(shè)施、水位調(diào)控、水庫調(diào)度以及蓄滯洪區(qū)的啟用等，都和城市排水密切相關(guān)，如果外江外河水位高，會對城市內(nèi)部降雨徑流的排出造成頂托，從而也會形成內(nèi)澇積水。氣象部門也非常關(guān)鍵，他們提供的信息關(guān)系到城市內(nèi)部河道水位的控制、防汛調(diào)度，以及城市應(yīng)急措施的等級和方式等。
第三，在城市建設(shè)過程中要逐步建立區(qū)域雨水排放管理制度。在給定的降雨下，比如20年一遇的24小時降雨，一個地區(qū)允許排出來多少水，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)的管理。
只有源頭合理控制，才不會造成雨水都同時、快速、以“齊步走”的方式匯入到受納水體中，急速超量抬高受納水體水位，自然會對城市排水管渠系統(tǒng)造成頂托，致使城市排水不暢。可能每個小區(qū)蓄水量都不是太大，但是我們的城市中有千千萬萬個這樣的調(diào)蓄空間，那就能發(fā)揮很大作用。
實際上，這也是美國近些年在城市排水方面比較成功的經(jīng)驗。美國不少地區(qū)要求小區(qū)開發(fā)前后水文特性不能產(chǎn)生明顯變化，在上世紀(jì)美國推廣BMPs（Best Management Practices,最佳管理實踐）的時候，修建小區(qū)雨水調(diào)蓄池（Detention Basin）是最常見的方式之一。
2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]75號）中，明確提出中國未來也要逐步建設(shè)區(qū)域雨水排放管理制度，這項制度的建立將對中國的城市排水產(chǎn)生重要作用，也只有這樣，才能確保在城市開發(fā)過程中，真正做到開發(fā)后的水文狀況基本接近開發(fā)前，這樣城市排水防澇的難度就會比現(xiàn)在小很多。
海綿城市建設(shè)
與改善城市排水條件并舉
最后一項建議，是加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)，同時繼續(xù)加大投入，持續(xù)改善城市排水條件。
海綿城市是以尊重自然、敬畏自然、結(jié)合自然、模仿自然為出發(fā)點，以綠色基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)計相結(jié)合為手段，以統(tǒng)籌解決當(dāng)前的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等問題為目標(biāo)的一種城市發(fā)展方式。其中，綠色基礎(chǔ)設(shè)施就是采用對生態(tài)環(huán)境影響最低的開發(fā)方式，讓城市像海綿一樣舒暢地“呼吸吐納”，“吸收、存蓄、滲透、凈化”徑流雨水，補(bǔ)充地下水、調(diào)節(jié)水循環(huán)，在干旱缺水時能“釋放”蓄存的水并加以利用，從而讓水在城市中的遷移活動更加“自然”；灰色設(shè)施則主要是指傳統(tǒng)的城市排水管網(wǎng)、泵站、調(diào)蓄池等設(shè)施。
海綿城市建設(shè)是中國近期啟動的一項重大民生工程。它對于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源、增強(qiáng)城市防澇能力，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。
武漢作為全國第一批海綿城市建設(shè)試點城市遭遇洪災(zāi)，使海綿城市建設(shè)也不幸“躺槍”，不少人質(zhì)疑海綿城市到底有沒有用，認(rèn)為武漢下了這么大的雨，再多的“海綿”也不能發(fā)揮作用。
其實，這種質(zhì)疑是對中國的海綿城市內(nèi)涵不太熟悉造成的，錯把中國海綿城市當(dāng)成了美國的LID（Low Impact Development，低影響開發(fā)）。中國的海綿城市確實從美國的LID發(fā)展而來，但是內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比LID要廣泛。
正如上文所言，中國的海綿城市，以綠色基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合為特點，以解決當(dāng)前城市內(nèi)澇、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等為導(dǎo)向，建設(shè)目標(biāo)是“小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解”。可見，城市排水防澇、易澇點的治理，正是海綿城市建設(shè)的內(nèi)容。
武漢這次的內(nèi)澇災(zāi)害，更加說明當(dāng)前推動海綿城市建設(shè)的必要性和緊迫性，而非懷疑海綿城市建設(shè)的作用。
作為海綿城市試點的第一年，武漢市正探索著前進(jìn)，其試點區(qū)范圍僅為38平方公里（其中青山示范區(qū)23平方公里，四新示范區(qū)15平方公里），估計第一年真實完成的海綿城市建成區(qū)面積不會超過10平方公里。而根據(jù)2014年城建統(tǒng)計年鑒中，截至2014年底，武漢市城市建成區(qū)面積為553平方公里。即使38平方公里的海綿城市試點區(qū)完全建成，也只能有效解決這38平方公里內(nèi)的問題，不可能一下把全市的問題都解決了。所以，拿本次武漢的洪澇災(zāi)害來懷疑海綿城市建設(shè)試點工作的成效，毫無疑問，是站不住腳的。
2015年國辦發(fā)75號文件、2016年中發(fā)6號文件和2016年國發(fā)8號文件，都強(qiáng)調(diào)要加大力度，建設(shè)海綿城市。自從2013年12月習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確提出海綿城市建設(shè)以來，各地各部門都在落實。2014年底，財政部、住建部及水利部三部委聯(lián)合啟動海綿城市建設(shè)試點工作，先后有30個城市成為國家海綿城市建設(shè)試點，不少省份也都啟動了省內(nèi)海綿城市建設(shè)試點工作。
根據(jù)國務(wù)院的工作安排，到2020年各城市應(yīng)有20%的面積達(dá)到海綿城市建設(shè)要求，到2030年達(dá)到80%的面積。
2012年北京“7·21”特大降雨之后，政府就一直高度重視城市排水防澇工作。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知要求，要用十年左右的時間，建立較為完善的城市排水防澇工程體系。2013年住建部印發(fā)《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，對城市排水防澇規(guī)劃的編制提出了指導(dǎo)意見。大部分城市都陸續(xù)編制了排水防澇規(guī)劃。
但是尚有部分城市沒有完成這個規(guī)劃，有些已經(jīng)完成的規(guī)劃質(zhì)量還不高。
加之，當(dāng)前在海綿城市大力推進(jìn)的浪潮聲中，有些城市認(rèn)識不到位，沒有同步推進(jìn)城市排水防澇工作。其實我們應(yīng)該看到，城市排水防澇和海綿城市建設(shè)有很大的重合度，但也有不重合的地方。
當(dāng)前國內(nèi)海綿城市建設(shè)是以排水分區(qū)為單元，屬于“面狀推進(jìn)”，即在這個匯水區(qū)范圍內(nèi)，不僅要解決城市排水防澇的問題，還要解決城市黑臭水體治理，以及源頭徑流總量控制的要求，建成一片，達(dá)標(biāo)一片。但按照國務(wù)院文件要求，各城市應(yīng)該建成較為完善的城市排水防澇工程體系。所以，在推進(jìn)海綿城市建設(shè)的同時，不可忘記在全市層面推動排水防澇設(shè)施建設(shè)，尤其是該提高標(biāo)準(zhǔn)的地方必須要提高，該修建雨水調(diào)蓄設(shè)施的地方必須修建。
只有這樣，經(jīng)過一段時間的努力，城市“看海”的問題才能基本解決。
作者為中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城鎮(zhèn)水務(wù)與工程分院資源能源所所長、住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會委員
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