編者按：連續(xù)超強的降雨、外江水位的不斷上漲、本身蓄滯空間不足、排水能力不佳，導致武漢成為“澤鄉(xiāng)”，再次對中國城市內澇的治理水平畫出大大的問號……
這幾天，武漢的防洪和內澇問題成為公眾關注的焦點，各種號稱現場傳來的照片和視頻在微信朋友圈刷屏，一時間，在全國掀起了城市防洪和內澇防治的大討論。
入汛以來，全國極端降雨頻發(fā)，包括武漢在內的很多城市都遭遇了暴雨內澇的困擾。為了分析事情背后真實的原因，找到未來可行的解決之路，避免一陣風式的“消費”這次災害事件，本文將嘗試對武漢市這次洪澇問題進行的簡單梳理，并在此基礎上提出一些中國今后解決這類問題的可能路徑。
武漢洪澇災害四大原因
武漢這次洪澇災害持續(xù)時間長，影響大，究其原因，主要有以下幾個方面：
一是外江水位持續(xù)上漲，導致城市本身排水困難。根據長江水文網的數據，近一個月以來漢口水文站水位變化顯示，自6月30日以來，長江漢口段的水位從25米迅速上升到7月7日（早8時）的28.36米，達到歷史上第五高的水位。長江水位的持續(xù)上升，不僅給整個武漢的城市防洪安全帶來巨大壓力，也直接影響到城市排水和內澇防治，導致雨水無法排入受納水體中。
長江是一條匯水面積大的河流，此次自6月30日以來的水位快速、持續(xù)上漲，原因是上游來水量大，超出了下游流出的量，致使水量不斷增加造成的， 外江水位過高是這次武漢內澇災害嚴重的重要原因。
二是本地連續(xù)超強降雨。如果從6月30日開始，長江水位持續(xù)上漲，但武漢市沒有強降雨，那武漢面臨的也就只是防洪的問題，只要城市堤防不潰壩，就不會造成重大影響。但是同期，偏偏武漢遭遇了連續(xù)的強降雨。
根據湖北省氣象局公布的數據，武漢市6月30日20時至7月6日15時累計雨量574.1毫米，突破1991年7月5日至11日七天內降下542.8毫米的記錄。6月1日至7月6日15時，武漢降水量達932.6毫米，比1998年6月至8月的總降水量還多出了64.6毫米。持續(xù)的超強降雨，和這次長江高水位耦合在一起，加劇了這次洪澇災害的破壞力。
三是，武漢本身對于雨水的蓄滯空間不足。關于這一點，網絡上已經有大量的討論，而且對這個問題的認知也在趨于一致，很多人都認為武漢市在過去城市建設過程中，沒有保護好湖泊和低洼地，尤其是過多的湖泊遭到填埋，在很大程度上加劇了城市內澇災害。事實上也確實是這樣。
之前能夠對雨水徑流起到調節(jié)作用的河湖、坑塘、濕地、溝渠、低洼地已經變成了城市建設用地，對雨水徑流的調節(jié)、蓄滯作用喪失。從一個更大的尺度上看這個問題的時候，很容易發(fā)現，這將在很大程度上加大城市內澇風險。
尤其是面對超強降雨的時候，需要處理和應對的降雨徑流量是一定的，這些雨水沒有足夠的空間存儲，只能停留在一些城市相對低洼的地區(qū)，尤其是城市道路上，形成內澇積水。
城市排水的實質是創(chuàng)造有利條件，將雨水徑流有序地疏導至蓄滯和受納的空間。
如果沒有空間去接納這些雨水，在這種情況下，將城市排水管網的標準建設提得再高也沒有意義。
四是，武漢本身的城市排水能力也有待提高。和很多城市在過去的做法一樣，在快速的城市化過程中，武漢也存在“重地上、輕地下”的問題，城市排水設施建設欠賬比較多。
此次武漢洪澇災害中，一則2013年武漢市水務局出臺《武漢市中心城區(qū)排水設施建設三年攻堅行動計劃》的消息受到廣泛關注。該行動計劃中提出，準備通過三年努力，投資130億元，系統(tǒng)完善武漢的排水體系，整體提高排水能力。
對于上述計劃要有客觀的認識。
首先由于種種原因，據說目前僅投入了一部分，并沒有花掉130億元，其他的相關工程目前正在抓緊時間往前推進；其次，武漢承諾的130億元要達到的設防標準，也不是能夠預防這次洪澇災害的。根據行動計劃，武漢通過這些投入，要達到日降雨200毫米（即十年一遇）以內，小時降雨量50毫米以內，中心城區(qū)城市功能基本不受漬水影響的目標。
武漢的投入沒有很好地解決城市排水，說明之前武漢市在城市排水方面欠賬太多，更應該加大投入，就如同一個饑餓的人實在太餓了，先吃了兩個饅頭還沒飽，可能再吃一個饅頭他就飽了，但是我們不能認為那兩個饅頭不該吃，或者吃了沒有用。
當然，武漢的情況也不是個例，如果這么大的降雨，這種外江的排水條件，換成中國其他的城市，估計也極少有能夠幸免的。
避免城市洪澇災害的路徑選擇
為了從這次武漢洪澇災害中吸取教訓，逐步改善中國城市排水防澇能力，筆者有以下幾個方面的建議。
首先，要加強對洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)、水系和內澇高風險區(qū)的管理與保護。在城市規(guī)劃編制的過程中，對于處于洪泛區(qū)（flood plain）范圍內的土地應該盡量作為禁建區(qū)。
美國對于“百年一遇”的洪泛區(qū)有嚴格的管理，美國聯邦應急管理局（FEMA）會公布洪泛區(qū)范圍，處于這個范圍內的財產的洪水保險要遠高于其他地區(qū)，通過這些經濟手段，控制洪泛區(qū)內的建設。
一些歷史上劃定的蓄滯洪區(qū)要嚴格管理，不能輕易調整。現在國內有些地區(qū)認為這些蓄滯洪區(qū)已經10年或者20年沒用過了，就想轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，這是極為危險的。
此外，在城市規(guī)劃中要對河湖水系嚴加保護，應當嘗試將城市水面率作為重要的控制指標，在規(guī)劃編制中落實，在城市規(guī)劃管理中嚴加保護，不得占用。
還應開展城市內澇風險評估，對于一些低洼地帶、行洪通道和其他內澇風險較高地區(qū)，以保護為主，經論證確實需要建設的，也應盡可能作為公園、綠地等。
第二，相關部門之間需加強溝通和協(xié)調聯動。城市排水防澇不是一項孤立的工作，需要水利（水務）、氣象、應急管理等部門密切協(xié)調聯動。尤其是水利部門，負責大江大河的水利設施、水位調控、水庫調度以及蓄滯洪區(qū)的啟用等，都和城市排水密切相關，如果外江外河水位高，會對城市內部降雨徑流的排出造成頂托，從而也會形成內澇積水。氣象部門也非常關鍵，他們提供的信息關系到城市內部河道水位的控制、防汛調度，以及城市應急措施的等級和方式等。
第三，在城市建設過程中要逐步建立區(qū)域雨水排放管理制度。在給定的降雨下，比如20年一遇的24小時降雨，一個地區(qū)允許排出來多少水，應該進行科學的管理。
只有源頭合理控制，才不會造成雨水都同時、快速、以“齊步走”的方式匯入到受納水體中，急速超量抬高受納水體水位，自然會對城市排水管渠系統(tǒng)造成頂托，致使城市排水不暢。可能每個小區(qū)蓄水量都不是太大，但是我們的城市中有千千萬萬個這樣的調蓄空間，那就能發(fā)揮很大作用。
實際上，這也是美國近些年在城市排水方面比較成功的經驗。美國不少地區(qū)要求小區(qū)開發(fā)前后水文特性不能產生明顯變化，在上世紀美國推廣BMPs（Best Management Practices,最佳管理實踐）的時候，修建小區(qū)雨水調蓄池（Detention Basin）是最常見的方式之一。
2015年國務院辦公廳發(fā)布的《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)[2015]75號）中，明確提出中國未來也要逐步建設區(qū)域雨水排放管理制度，這項制度的建立將對中國的城市排水產生重要作用，也只有這樣，才能確保在城市開發(fā)過程中，真正做到開發(fā)后的水文狀況基本接近開發(fā)前，這樣城市排水防澇的難度就會比現在小很多。
海綿城市建設
與改善城市排水條件并舉
最后一項建議，是加快推進海綿城市建設，同時繼續(xù)加大投入，持續(xù)改善城市排水條件。
海綿城市是以尊重自然、敬畏自然、結合自然、模仿自然為出發(fā)點，以綠色基礎設施和傳統(tǒng)灰色基礎設計相結合為手段，以統(tǒng)籌解決當前的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等問題為目標的一種城市發(fā)展方式。其中，綠色基礎設施就是采用對生態(tài)環(huán)境影響最低的開發(fā)方式，讓城市像海綿一樣舒暢地“呼吸吐納”，“吸收、存蓄、滲透、凈化”徑流雨水，補充地下水、調節(jié)水循環(huán)，在干旱缺水時能“釋放”蓄存的水并加以利用，從而讓水在城市中的遷移活動更加“自然”；灰色設施則主要是指傳統(tǒng)的城市排水管網、泵站、調蓄池等設施。
海綿城市建設是中國近期啟動的一項重大民生工程。它對于修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源、增強城市防澇能力，促進人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。
武漢作為全國第一批海綿城市建設試點城市遭遇洪災，使海綿城市建設也不幸“躺槍”，不少人質疑海綿城市到底有沒有用，認為武漢下了這么大的雨，再多的“海綿”也不能發(fā)揮作用。
其實，這種質疑是對中國的海綿城市內涵不太熟悉造成的，錯把中國海綿城市當成了美國的LID（Low Impact Development，低影響開發(fā)）。中國的海綿城市確實從美國的LID發(fā)展而來，但是內涵已經遠遠比LID要廣泛。
正如上文所言，中國的海綿城市，以綠色基礎設施和傳統(tǒng)灰色基礎設施相結合為特點，以解決當前城市內澇、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等為導向，建設目標是“小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解”。可見，城市排水防澇、易澇點的治理，正是海綿城市建設的內容。
武漢這次的內澇災害，更加說明當前推動海綿城市建設的必要性和緊迫性，而非懷疑海綿城市建設的作用。
作為海綿城市試點的第一年，武漢市正探索著前進，其試點區(qū)范圍僅為38平方公里（其中青山示范區(qū)23平方公里，四新示范區(qū)15平方公里），估計第一年真實完成的海綿城市建成區(qū)面積不會超過10平方公里。而根據2014年城建統(tǒng)計年鑒中，截至2014年底，武漢市城市建成區(qū)面積為553平方公里。即使38平方公里的海綿城市試點區(qū)完全建成，也只能有效解決這38平方公里內的問題，不可能一下把全市的問題都解決了。所以，拿本次武漢的洪澇災害來懷疑海綿城市建設試點工作的成效，毫無疑問，是站不住腳的。
2015年國辦發(fā)75號文件、2016年中發(fā)6號文件和2016年國發(fā)8號文件，都強調要加大力度，建設海綿城市。自從2013年12月習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確提出海綿城市建設以來，各地各部門都在落實。2014年底，財政部、住建部及水利部三部委聯合啟動海綿城市建設試點工作，先后有30個城市成為國家海綿城市建設試點，不少省份也都啟動了省內海綿城市建設試點工作。
根據國務院的工作安排，到2020年各城市應有20%的面積達到海綿城市建設要求，到2030年達到80%的面積。
2012年北京“7·21”特大降雨之后，政府就一直高度重視城市排水防澇工作。2013年國務院辦公廳發(fā)布通知要求，要用十年左右的時間，建立較為完善的城市排水防澇工程體系。2013年住建部印發(fā)《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，對城市排水防澇規(guī)劃的編制提出了指導意見。大部分城市都陸續(xù)編制了排水防澇規(guī)劃。
但是尚有部分城市沒有完成這個規(guī)劃，有些已經完成的規(guī)劃質量還不高。
加之，當前在海綿城市大力推進的浪潮聲中，有些城市認識不到位，沒有同步推進城市排水防澇工作。其實我們應該看到，城市排水防澇和海綿城市建設有很大的重合度，但也有不重合的地方。
當前國內海綿城市建設是以排水分區(qū)為單元，屬于“面狀推進”，即在這個匯水區(qū)范圍內，不僅要解決城市排水防澇的問題，還要解決城市黑臭水體治理，以及源頭徑流總量控制的要求，建成一片，達標一片。但按照國務院文件要求，各城市應該建成較為完善的城市排水防澇工程體系。所以，在推進海綿城市建設的同時，不可忘記在全市層面推動排水防澇設施建設，尤其是該提高標準的地方必須要提高，該修建雨水調蓄設施的地方必須修建。
只有這樣，經過一段時間的努力，城市“看海”的問題才能基本解決。
作者為中國城市規(guī)劃設計研究院城鎮(zhèn)水務與工程分院資源能源所所長、住建部海綿城市建設技術指導專家委員會委員
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