4月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“水十條”）。可以說，“水十條”的出臺(tái)是我國(guó)整體環(huán)境治理的一件大事，是生態(tài)文明建設(shè)與美麗中國(guó)建設(shè)的重要舉措。
在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的理論指導(dǎo)下，“水十條”的有效實(shí)施有其有利的氛圍。相比于“大氣十條”，“水十條”在落實(shí)機(jī)制上的一個(gè)重要特點(diǎn)是突出了地方政府的責(zé)任。
“水十條”中的中央與地方關(guān)系
筆者認(rèn)為，“水十條”并不只是單獨(dú)規(guī)定直接涉及水污染防治的相關(guān)行為，它站在一個(gè)更為寬廣的角度看待水環(huán)境問題的解決。比如，“水十條”同時(shí)規(guī)定了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、水資源節(jié)約等方面的政策與措施，但水環(huán)境問題解決的重點(diǎn)仍然還是污染控制與治理上。
“水十條” 首先在指導(dǎo)思想部分就明確了政府的統(tǒng)領(lǐng)作用。這種定位是合適的。環(huán)境問題是公共問題，環(huán)境利益涉及公共利益。政府作為公共利益的代表，有責(zé)任也有能力應(yīng)對(duì)和解決水環(huán)境問題。但政府包括中央政府與地方政府。對(duì)于公共事務(wù)管理，憲法也特別注意了中央與地方的職權(quán)劃分問題，在水污染防治中，這個(gè)問題同樣存在。
在“水十條”的第一部分——全面控制污染物排放，所有的政策措施雖然由國(guó)務(wù)院的部委牽頭、參與，但均由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)。在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管部分，“水十條”強(qiáng)調(diào)了標(biāo)準(zhǔn)的重要性，提出“完善國(guó)家督查、省級(jí)巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制”，并要求加強(qiáng)對(duì)地方人民政府環(huán)保工作的監(jiān)督。在水環(huán)境管理部分，“水十條”要求，未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的地區(qū)要制定達(dá)標(biāo)方案，報(bào)上一級(jí)人民政府備案。
在第九部分，也是最能體現(xiàn)地方負(fù)責(zé)的部分，“水十條”明確提出強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，地方政府是實(shí)施本行動(dòng)計(jì)劃的主體。地方政府需要在2015年底前分別制定并公布水污染防治工作方案，各?。▍^(qū)、市）工作方案要報(bào)國(guó)務(wù)院備案；國(guó)務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為水污染防治相關(guān)資金分配的參考依據(jù)。這些規(guī)定可以看作是在授予地方政府大量職權(quán)下確保強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督，保證水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
由此可見，地方政府的作用在“水十條”中占有十分重要的地位。中央政府通過設(shè)定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、督察具體執(zhí)法、任務(wù)考核等方式等保證水環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但地方政府對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)設(shè)定的水環(huán)境質(zhì)量擁有廣泛的職權(quán)。“水十條”所反映的這種中央與地方的關(guān)系可以概括為微觀權(quán)力的下放與對(duì)地方政府控制的具體化。
地方政府主體責(zé)任的法律依據(jù)及其制度安排
“水十條”明確地方政府的主體責(zé)任，這樣的規(guī)定并不是中央政府在推諉責(zé)任。事實(shí)上，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是有法律依據(jù)的。從另一角度講， “水十條”的這些規(guī)定不是憑空出現(xiàn)的，而是有其歷史淵源的。
1984年制定并經(jīng)1996年修改的《水污染防治法》并沒有對(duì)地方政府在水污染防治中的作用進(jìn)行概括性的規(guī)定。在2008年對(duì)《水污染防治法》的修訂中，新規(guī)定了“地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。與此相適應(yīng)，新法還規(guī)定“國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容”。但《水污染防治法》并沒有規(guī)定地方政府沒有完成目標(biāo)的后果。
對(duì)于針對(duì)以企業(yè)為主的污染物排放者的日常監(jiān)管，《水污染防治法》顯然將此當(dāng)作中央與地方政府的共同職權(quán)。無(wú)論是排污許可權(quán)還是行政處罰權(quán)，都是由中央與地方政府分享，且具體劃分則由中央政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定。應(yīng)該來(lái)講，這種賦予中央政府大量具體事務(wù)監(jiān)管職權(quán)的做法，一方面會(huì)分散中央政府掌控全局的精力；另一方面，由于對(duì)于相關(guān)信息的缺乏，這種監(jiān)管會(huì)付出巨大的成本。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院正在主導(dǎo)實(shí)施行政審批改革，其中一個(gè)重要特點(diǎn)就是權(quán)力向地方政府的下放。應(yīng)該來(lái)講，這樣做也可以提高地方政府的積極性。
對(duì)于地方政府可能的不作為問題，《水污染防治法》是通過一種行政監(jiān)察的機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)的。這種做法當(dāng)然能在一定程度上制約相關(guān)部門。但同時(shí)也應(yīng)該看到，這主要是一種同一層級(jí)政府內(nèi)部的監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中地方政府不作為的現(xiàn)象還是大量存在。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》卻有了不一樣的規(guī)定。新環(huán)保法第六十七條第二款規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門不給予行政處罰的，上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以直接作出行政處罰的決定。”
這顯然是中央政府對(duì)地方政府既定監(jiān)管權(quán)力的干預(yù)。它體現(xiàn)了中央政府擁有一種“代位權(quán)”，其特點(diǎn)在于中央政府可以在一定情形下行使本應(yīng)屬于地方政府的職權(quán)。行政代位權(quán)的特殊之處在于中央政府并不會(huì)主動(dòng)地去行使本該屬于地方政府的職權(quán)。它的行使存在著一個(gè)啟動(dòng)條件，那就是政府怠于履行相應(yīng)職權(quán)。在美國(guó)《清潔水法》和《清潔空氣法》中均規(guī)定一定條件下聯(lián)邦政府可以取代州政府的執(zhí)行。
地方政府主體責(zé)任的規(guī)范性指引
雖然《水污染防治法》是“水十條”關(guān)于地方政府責(zé)任的法律基礎(chǔ)，但是二者在相應(yīng)的制度安排上還是有很大的不同。結(jié)合“水十條”已有的規(guī)定，相關(guān)制度應(yīng)該在“水十條”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定并細(xì)化，以此促進(jìn)水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與水污染防治的法治化。
除了新環(huán)保法所規(guī)定的行政代執(zhí)行權(quán)機(jī)制外，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量來(lái)分配水污染防治相關(guān)資金應(yīng)該是中央政府控制地方政府的一種極為重要的方式。因此，可以考慮綜合政府用于水污染防治的各項(xiàng)支出設(shè)立水污染防治綜合基金，專門用于水污染防治。
對(duì)于這項(xiàng)基金的管理是中央政府的重要職權(quán)。當(dāng)?shù)胤秸茌牭膮^(qū)域水環(huán)境質(zhì)量沒有達(dá)到法定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，中央政府可以減少對(duì)地方政府的相應(yīng)撥付，以示懲處。這種做法也符合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的要求。
在水污染防治中，在加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制的同時(shí)也應(yīng)該進(jìn)一步下放監(jiān)管權(quán)限以提高地方政府的行為積極性。從語(yǔ)義上來(lái)理解，地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)本身就是一種概括性授權(quán)，它意味著區(qū)域內(nèi)的水污染行為都應(yīng)由地方政府來(lái)予以監(jiān)管。結(jié)合行政審批改革的理念以及相關(guān)操作經(jīng)驗(yàn)，在配套完善中央政府對(duì)地方政府的有效控制制度下，應(yīng)該主要由地方政府來(lái)監(jiān)管水污染行為。
當(dāng)然，這個(gè)權(quán)力下放過程中可能會(huì)有不適合或者地方政府難以監(jiān)管的污染者，比方涉軍企業(yè)和單位以及一些央企等，對(duì)此相關(guān)規(guī)定應(yīng)予以明確。鑒于相關(guān)配套制度完善的過程性，這種權(quán)力下放過程可以逐漸推行。
綜上所述，筆者認(rèn)為，“水十條”實(shí)施的重要內(nèi)核就是地方政府主體責(zé)任，其法律依據(jù)是《水污染防治法》。而地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)可以也應(yīng)該是我國(guó)水污染防治的一項(xiàng)基礎(chǔ)性規(guī)定。相比《水污染防治法》，“水十條”在中央政府如何控制地方政府上更細(xì)化，更具有操作性。“水十條”在今后實(shí)施的過程中則需要更加注意中央與地方監(jiān)管職權(quán)的劃分問題，并逐漸下放監(jiān)管權(quán)限。而以水環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的水污染防治資金分配則需要進(jìn)一步綜合化、制度化。監(jiān)管權(quán)限劃分以及防治資金分配都可以在“地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”下得以解釋，這兩方面內(nèi)容應(yīng)該在《水污染防治法》的修訂中有所體現(xiàn)。
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