公平、高效、共贏的財(cái)政支出政策，有利于引導(dǎo)地方政府率先推行水污染防治PPP模式，構(gòu)建適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資本盈利空間，提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量。為發(fā)揮財(cái)政支出的政策激勵(lì)作用，推動(dòng)水污染防治領(lǐng)域PPP模式順利實(shí)施，應(yīng)針對(duì)水污染防治領(lǐng)域PPP特征，著力強(qiáng)化專項(xiàng)資金引導(dǎo)功能、優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支持項(xiàng)目環(huán)節(jié)、系統(tǒng)完善財(cái)政資金使用方式、創(chuàng)新可行性缺口補(bǔ)助方式。
首先，著力強(qiáng)化專項(xiàng)資金引導(dǎo)功能。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，除市政生活污水處理項(xiàng)目具有成熟的運(yùn)作模式，在地方層面得到廣泛應(yīng)用以外，其他絕大多數(shù)項(xiàng)目類型，由于缺乏完善的盈利機(jī)制，盡管部分地區(qū)開始著手開展嘗試探索工作，但目前尚無進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行階段的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。為引導(dǎo)水污染防治等薄弱領(lǐng)域順利實(shí)施PPP模式，激勵(lì)地方政府大膽嘗試、勇于創(chuàng)新、打造亮點(diǎn)、引領(lǐng)示范、樹立標(biāo)桿，急需發(fā)揮財(cái)政支出政策的引導(dǎo)作用，尤其應(yīng)強(qiáng)化中央財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金的激勵(lì)功能。
專項(xiàng)資金是中央財(cái)政環(huán)保支出的主要形式之一。“十一五”期間，中央財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金規(guī)模約746億元，占中央政府環(huán)保支出的比例達(dá)45%左右。“十二五”期間，中央財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金規(guī)模約1800億元，占中央政府環(huán)保支出的比例達(dá)62%左右。從中央政府環(huán)保支出來看，專項(xiàng)資金體量大，引導(dǎo)作用強(qiáng)，對(duì)地方政府環(huán)保投入起到風(fēng)向標(biāo)作用。為激勵(lì)地方政府實(shí)施水污染防治PPP模式，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)資金引導(dǎo)功能，鼓勵(lì)納入國(guó)家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專項(xiàng)資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，率先推進(jìn)PPP模式。
其次，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支持項(xiàng)目環(huán)節(jié)。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，項(xiàng)目先期建設(shè)主要是社會(huì)資本投入。而后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，除少數(shù)項(xiàng)目具有使用者付費(fèi)機(jī)制以外，其他絕大多數(shù)項(xiàng)目類型，均要由政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或采購服務(wù)的方式進(jìn)行支付，以確保社會(huì)資本獲得適當(dāng)盈利。
然而，我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)支出方式，以項(xiàng)目先期建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資為主，基本未支持運(yùn)營(yíng)維護(hù)環(huán)節(jié)的各種投入，無法為推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域PPP提供資金保障。特別是，“十一五”以來，由于實(shí)施總量削減為主，各地為完成約束性指標(biāo)，大量污染治理設(shè)施不斷建成，專項(xiàng)資金支持重點(diǎn)主要放在污染治理設(shè)施建設(shè)方面，而確保其真正發(fā)揮環(huán)境效益的運(yùn)行維護(hù)資金相對(duì)缺乏。為便于地方政府利用專項(xiàng)資金支持水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP，專項(xiàng)資金使用方向要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，以引導(dǎo)水污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)PPP模式的全面均衡發(fā)展。
第三，系統(tǒng)完善財(cái)政資金使用方式。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，以提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量為目標(biāo)，采用基于效果的付費(fèi)方式和調(diào)價(jià)機(jī)制，需要配之以后獎(jiǎng)勵(lì)的財(cái)政資金支持方式。對(duì)經(jīng)審核符合條件的項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施并取得預(yù)期效益后，根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)安排獎(jiǎng)勵(lì)資金。然而，我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)助方式以前補(bǔ)助為主，是中央財(cái)政專項(xiàng)資金采用較為普遍的支持方式。補(bǔ)助資金一般用于在建或未建項(xiàng)目，資金使用后續(xù)效果難以預(yù)知，資金使用也容易出現(xiàn)挪用現(xiàn)象。鑒于后獎(jiǎng)勵(lì)方式在提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量方面發(fā)揮的重要作用，水污染防治PPP模式的政府專項(xiàng)資金補(bǔ)助方式要逐步從“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變。
此外，水污染防治領(lǐng)域項(xiàng)目類型多樣化、盈利機(jī)制差異化，需要采用多元化財(cái)政資金使用方式與之相適應(yīng)。除投資補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)以外，融資費(fèi)用補(bǔ)貼和政府付費(fèi)也是常見的財(cái)政資金支持方式。上述方式應(yīng)基于水污染防治PPP項(xiàng)目環(huán)節(jié)、交易結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式等綜合確定。
第四，創(chuàng)新可行性缺口補(bǔ)助方式。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，因絕大部分項(xiàng)目具有顯著的外部性和公益性特征，通過政府付費(fèi)構(gòu)建社會(huì)資本盈利機(jī)制方式相對(duì)單一，財(cái)政支出壓力較大，不滿足有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)，急需創(chuàng)新財(cái)政支出方式，構(gòu)建多元化政府付費(fèi)項(xiàng)目支付方式，拓展政府可行性缺口補(bǔ)助方式，綜合采用土地劃撥、收入補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼、項(xiàng)目出資、股權(quán)收益讓渡、稅收優(yōu)惠等其中一種或多種，為授予開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)、廠網(wǎng)一體和行業(yè)打包等組合開發(fā)模式提供可能性，促進(jìn)公益性較強(qiáng)的水污染防治項(xiàng)目構(gòu)建合適的盈利機(jī)制，推動(dòng)水污染防治PPP在更加廣闊的領(lǐng)域得到實(shí)施。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院
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