為深化政府采購(gòu)制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等工作需要，財(cái)政部近日發(fā)布《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《磋商辦法》）和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（簡(jiǎn)稱《PPP辦法》）。
《磋商辦法》主要適用于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目等5種情形。《PPP辦法》主要適用于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（采購(gòu)人）選擇合作社會(huì)資本（供應(yīng)商）的情形。
財(cái)政部國(guó)庫(kù)司（政府采購(gòu)管理辦公室）有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”。之所以這樣設(shè)計(jì)，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易，并避免競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心籌建負(fù)責(zé)人楊東對(duì)記者表示，“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”代表了一種趨勢(shì)，具有積極意義。
以競(jìng)爭(zhēng)性磋商推廣PPP
目前我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定的政府采購(gòu)方式包括：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。
北京市遼海律師事務(wù)所主任谷遼海常年關(guān)注政府采購(gòu)，他對(duì)記者表示，今后若干年時(shí)間里，各級(jí)政府的許多公共服務(wù)設(shè)施會(huì)繼續(xù)吸引社會(huì)資本進(jìn)入，比如公路、橋梁等，而且也會(huì)繼續(xù)有社會(huì)資本投資建設(shè)然后進(jìn)行收費(fèi)管理，比如城市供水，供電、供熱、供氣等，但政府如何與社會(huì)資本進(jìn)行合作，怎樣促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必然涉及到政府采購(gòu)方式的選擇問(wèn)題。
從目前地方政府披露的項(xiàng)目看，2015年P(guān)PP投資主要集中在軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等領(lǐng)域。然而，在目前的PPP項(xiàng)目中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方式除了招投標(biāo)，還有拍賣、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接授予等，但仍以招投標(biāo)為主。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)專家對(duì)記者表示，只有風(fēng)險(xiǎn)比較清晰的項(xiàng)目才適合招投標(biāo)。其他項(xiàng)目中，政府需求往往很模糊，少不了漫長(zhǎng)的磋商，因此，應(yīng)當(dāng)增加競(jìng)爭(zhēng)性談判比例。“《PPP辦法》中倡導(dǎo)‘采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)前的談判’，更重視締約過(guò)程的溝通，也是在這方面做了補(bǔ)充。”
對(duì)于2014年2月1日開始施行的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》后不到一年，財(cái)政部又發(fā)布《磋商辦法》和《PPP辦法》，楊東認(rèn)為，這表明了“政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商”這一新生事物的特定用途。同時(shí)也可以看出，這是為了推進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)以及推廣PPP模式而進(jìn)行的制度創(chuàng)新。
上述不愿具名的專家也認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性磋商這個(gè)適應(yīng)當(dāng)前大量政府服務(wù)采購(gòu)需求、PPP合作模式推廣要求的新模式，是在此前其他采購(gòu)方式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度優(yōu)化。
記者在采訪中了解到，相關(guān)創(chuàng)新還有很多：對(duì)于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，評(píng)審專家中還應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家，這在政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復(fù)雜的專用設(shè)備等項(xiàng)目采購(gòu)中，將具有較高可操作性和適用性。今后，大量PPP項(xiàng)目都會(huì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，在政府與投資人之間形成良性互動(dòng)。
按照《政府采購(gòu)法》，公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)是5種既有采購(gòu)方式，競(jìng)爭(zhēng)性磋商的產(chǎn)生，來(lái)源于《政府采購(gòu)法》第二十六條第一款第六項(xiàng)“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”。這意味著，目前已經(jīng)有了6種“有名”的采購(gòu)方式，而且《政府采購(gòu)法》已經(jīng)為未來(lái)的第七種、第八種以至更多方式預(yù)留了空間。
《政府采購(gòu)法》亟須完善
目前，省級(jí)地方政府披露的2015年P(guān)PP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)億元。其中，云南、青海、江西、河南等省份的投資額均超過(guò)千億元，福建省首批122個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目的投資總額達(dá)2247億元。但是地方融資平臺(tái)清理也在客觀上使得各地基建資金壓力增大。因此，引入民間資本大力發(fā)展PPP，已經(jīng)成為地方政府的較好選擇，實(shí)際上，這也成為今年大多數(shù)地方政府的重點(diǎn)工作之一。
然而，在發(fā)展PPP過(guò)程中，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》仍是繞不開的話題。
谷遼海認(rèn)為，民間資本進(jìn)入公共采購(gòu)項(xiàng)目，要考慮到如何確保信息透明、競(jìng)爭(zhēng)充分、機(jī)會(huì)公平、防止腐敗，以及如何選擇物有所值的產(chǎn)品或服務(wù)，怎樣才能使所有符合條件的納稅人都有平等參與機(jī)會(huì)，這些都呼喚著《政府采購(gòu)法》的進(jìn)一步完善。
谷遼海介紹說(shuō)，《政府采購(gòu)法》雖然規(guī)定了貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目的采購(gòu)方式，但沒(méi)有明確不同采購(gòu)方式的使用條件及采購(gòu)程序。通常情況下，貨物和工程采購(gòu)，與服務(wù)采購(gòu)之間是不同的。《政府采購(gòu)法》沒(méi)有為服務(wù)采購(gòu)提出專門的采購(gòu)程序。服務(wù)采購(gòu)標(biāo)的不同于貨物和工程采購(gòu)，它通常涉及無(wú)形商品的供應(yīng)，質(zhì)量和精確內(nèi)容可能難以完全量化。服務(wù)的確切質(zhì)量可能要視供應(yīng)商的技術(shù)和專門知識(shí)而定。而在貨物和工程采購(gòu)中，貨物和工程價(jià)格是評(píng)審的主要標(biāo)準(zhǔn)，但在服務(wù)采購(gòu)評(píng)審和選擇過(guò)程中，人們往往并不把服務(wù)價(jià)格看作是與供應(yīng)商素質(zhì)和能力同樣重要的因素。基于這些差異，為了獲取物有所值的某些公共服務(wù)，《政府采購(gòu)法》很需要作出專門規(guī)定。
谷遼海表示，財(cái)政部倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式有一定積極意義，但《磋商辦法》和《PPP辦法》還需要認(rèn)真對(duì)接，增強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性。PPP采購(gòu)項(xiàng)目涉及到政府各職能部門，單一部門的行政規(guī)章很難在各部門得到統(tǒng)一有效執(zhí)行，“如果不在國(guó)家法律或行政法規(guī)層面上進(jìn)行規(guī)范，可能不會(huì)有大量社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)項(xiàng)目”。
“實(shí)際上，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的邀請(qǐng)招標(biāo)、《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的邀請(qǐng)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判、我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》所規(guī)定的兩階段招標(biāo)等采購(gòu)工具，都完全適用于服務(wù)方面的采購(gòu)標(biāo)的。”谷遼海認(rèn)為，早在20多年前，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)就曾指出，競(jìng)爭(zhēng)性談判、兩階段招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)的采購(gòu)工具，雖然名稱各異，但使用條件大同小異，各采購(gòu)工具都載有促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、客觀和透明度的程序。
谷遼海提醒說(shuō)，“上述采購(gòu)方法有一個(gè)共同點(diǎn)，即采購(gòu)部門可與供應(yīng)商進(jìn)行談判，以確定技術(shù)規(guī)范與合同條款，如果國(guó)家立法已經(jīng)選擇了其中某一采購(gòu)工具，就不一定需把3種方法都寫入其采購(gòu)法內(nèi)，過(guò)多的采購(gòu)方法會(huì)讓人們無(wú)所適從，反而不利于普法和學(xué)習(xí)掌握，也不利于執(zhí)法。”
“物有所值”如何量化
競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式明確倡導(dǎo)“物有所值”（VFM）。事實(shí)上，所謂“物有所值”評(píng)價(jià)，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)方面，前者主要關(guān)注PPP模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比，能否增加供給、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高效率等，后者主要通過(guò)把整個(gè)項(xiàng)目周期的政府支出現(xiàn)值與傳統(tǒng)模式下公共部門的支出進(jìn)行比較，以確定“物有所值”的量。
英國(guó)最早將“物有所值”引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)模式比選并加以完善，最終形成了評(píng)估指南。目前，加拿大、澳大利亞、韓國(guó)、日本等國(guó)也都加以采用。
對(duì)此，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥曾撰文指出：“物有所值套在國(guó)內(nèi)項(xiàng)目上不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)法制不健全，政府與國(guó)有企業(yè)的邊界模糊。另外，只考察現(xiàn)金流，忽略了環(huán)境效益、公眾福利，也是不對(duì)的。”金永祥認(rèn)為，與傳統(tǒng)體制相比，PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，但也有新增成本，包括政府體制改革、項(xiàng)目市場(chǎng)化產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)，以及新增交易及監(jiān)管成本，核算起來(lái)難度很大。
一位投資人士對(duì)記者表示，“部門規(guī)章制度不可盲目依賴，關(guān)鍵還是要實(shí)事求是，因地制宜。無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)性磋商還是招投標(biāo)，執(zhí)行不好都可能流于形式。關(guān)鍵是看誰(shuí)用，以及想不想真正選出好的投資。在‘物有所值’方面，我們才剛剛起步。”
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