●“十一五”期間，我國(guó)環(huán)境信訪(fǎng)30多萬(wàn)件，行政復(fù)議2614件，而行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。
●環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)，而司法渠道不暢，造成大量環(huán)境糾紛無(wú)法通過(guò)司法程序解決，權(quán)益受損者容易選擇極端方式維權(quán)。
●應(yīng)增大以司法方式化解環(huán)境沖突的比重，重視引入社會(huì)參與，激發(fā)社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)與治理的活力，著重推行環(huán)境公益訴訟制度，并在立法上給予充分制度保障。
近年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些地方環(huán)境突發(fā)事件、群體事件、糾紛事件持續(xù)增多，成為一個(gè)社會(huì)矛盾聚集區(qū)。但由于重行政管制、輕法治建設(shè)的格局的存在，環(huán)保訴訟“立案難、取證難、判決難、執(zhí)行難”，遭遇“玻璃墻”，糾紛猛增而訴訟稀少，使得環(huán)境維權(quán)頻頻陷入極端化、群體化、暴力化狀態(tài)。最近召開(kāi)的生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇期間，諸多專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士提出生態(tài)司法改革建議。
環(huán)境糾紛頻發(fā)環(huán)保法庭卻無(wú)案可審
近年來(lái)，多地因垃圾焚燒、PX項(xiàng)目、水污染等環(huán)保問(wèn)題發(fā)生群體事件，一方面是公眾維護(hù)自我環(huán)境權(quán)益的意識(shí)在快速提升，另一方面卻是生態(tài)環(huán)境司法渠道的狹窄與梗阻。
武漢大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦天寶說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)污染依然存在，同時(shí)出現(xiàn)了更多的以風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)志的環(huán)境影響，這對(duì)環(huán)境司法提出了更多的要求。環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)，而司法渠道不暢，造成大量環(huán)境糾紛無(wú)法通過(guò)司法程序解決，權(quán)益受損者容易選擇極端方式維權(quán)。
7月3日，最高法院宣布成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭。近年來(lái)，面對(duì)環(huán)境糾紛日益增多的態(tài)勢(shì)，多地法院在環(huán)境資源司法專(zhuān)門(mén)化方面進(jìn)行了積極探索，自2007年貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市人民法院成立我國(guó)第一家生態(tài)保護(hù)法庭以來(lái)，迄今已有16個(gè)省(區(qū)、市)設(shè)立了134個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或巡回法庭。但在環(huán)保法庭相繼成立的同時(shí)，由于相關(guān)司法制度改革不配套，大量試點(diǎn)法庭卻面臨無(wú)案可審的窘境和量刑難、執(zhí)行難等難題。
有統(tǒng)計(jì)顯示，自1996年以來(lái)，我國(guó)環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期間，我國(guó)環(huán)境信訪(fǎng)30多萬(wàn)件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。據(jù)貴州省高級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)顯示，貴州省近年環(huán)境糾紛數(shù)量每年均在較大幅度增長(zhǎng)，但真正通過(guò)訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%，群眾遇到環(huán)境糾紛，寧愿選擇投訴、舉報(bào)甚至自力救助，而不選擇司法途徑。2013年，貴州省環(huán)境案件僅占同期全省案件總數(shù)的0.4%，個(gè)別地區(qū)甚至無(wú)一起環(huán)境民事案件或環(huán)境行政案件。環(huán)境糾紛進(jìn)入訴訟程序稀少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的環(huán)境矛盾糾紛是同期進(jìn)入訴訟程序的15倍。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林說(shuō)，2011年到2013年，全國(guó)各級(jí)法院受理的環(huán)境資源案件一年也就3萬(wàn)件左右，與全國(guó)法院每年1000多萬(wàn)件案件相比，這個(gè)量實(shí)在太少。很多案件進(jìn)入不到訴訟程序，比如環(huán)境公益訴訟，很多法院根本不受理，面臨法律制度不健全、不完善的問(wèn)題。
環(huán)境訴訟渠道梗阻生態(tài)司法改革進(jìn)入窗口期
專(zhuān)家提出，我國(guó)現(xiàn)行民事、行政、刑事三種訴訟規(guī)則設(shè)計(jì)都是針對(duì)傳統(tǒng)人身糾紛和財(cái)產(chǎn)糾紛的，而環(huán)境糾紛帶有很大的社會(huì)性，通過(guò)現(xiàn)有三種訴訟模式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題實(shí)際效果不佳。同時(shí)，現(xiàn)行法律沒(méi)有明文確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)利，導(dǎo)致環(huán)境行政訴訟案件受案范圍過(guò)于狹窄。
貴州省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)唐林認(rèn)為，民眾通過(guò)司法渠道解決環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)梗阻的主要原因，在于民事公益訴訟的起訴條件要求過(guò)嚴(yán)、證明責(zé)任的難度較大、司法鑒定費(fèi)用過(guò)高、訴訟風(fēng)險(xiǎn)較大等。
貴州省委副書(shū)記李軍說(shuō)，當(dāng)前對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性已形成共識(shí)，但破壞環(huán)境的違法犯罪行為仍時(shí)有發(fā)生。過(guò)去保護(hù)生態(tài)環(huán)境用宣傳手段、行政手段多，法律手段少。時(shí)間長(zhǎng)了就產(chǎn)生耐藥性，規(guī)矩容易變成“面條”，違法成本低、守法成本高，從而形成“破窗效應(yīng)”。由于缺乏專(zhuān)業(yè)司法力量，致使環(huán)保立案查處數(shù)量不多、打擊力度不大、震懾作用不明顯，與環(huán)境污染日益嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)不相符。
專(zhuān)家提出，當(dāng)前環(huán)境污染“點(diǎn)源”總體規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，而環(huán)境執(zhí)法地方保護(hù)主義盛行；執(zhí)法能力不足，執(zhí)法權(quán)限有限；權(quán)力尋租嚴(yán)重，執(zhí)法效果打折。司法機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境糾紛方面的作用沒(méi)有得到發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境司法的公信力嚴(yán)重不足，當(dāng)前生態(tài)司法改革已進(jìn)入“窗口期”。
公益訴訟舉步維艱環(huán)保組織“空窗運(yùn)轉(zhuǎn)”
據(jù)媒體報(bào)道，今年4月蘭州自來(lái)水污染事件發(fā)生后，有5位蘭州市民到當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V自來(lái)水公司，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂云洳环厦袷略V訟法規(guī)定的公益訴訟原告資格為由，駁回其訴訟請(qǐng)求。
2013年是確立公益訴訟制度的新《民事訴訟法》實(shí)施的第一年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一共提起8起環(huán)保公益訴訟，但無(wú)一案件被法院受理。環(huán)境糾紛量持續(xù)增多和環(huán)境公益訴訟量很少之間形成了巨大反差。
專(zhuān)家提出，現(xiàn)行法律制度限制了原告資格，導(dǎo)致案源困難，訴訟主體問(wèn)題成為環(huán)保法庭運(yùn)行的首要薄弱環(huán)節(jié)。我國(guó)民間環(huán)保組織數(shù)量日益增多，但大多處于初創(chuàng)階段，缺乏環(huán)境科學(xué)技術(shù)人員和法律專(zhuān)家，搜集環(huán)境污染證據(jù)和運(yùn)用環(huán)境法律訴訟的能力明顯不足。
從2000年到2013年，全國(guó)環(huán)境公益訴訟案件總計(jì)不足60起。從起訴主體看，絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少，個(gè)人訴訟更是難上加難。一些地方法院認(rèn)為涉環(huán)保糾紛應(yīng)由政府部門(mén)解決，而由法院審理非常困難，因此不愿受理立案。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)呂克勤說(shuō)，環(huán)境公益訴訟是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在我國(guó)的環(huán)境公益訴訟事件中，環(huán)保社會(huì)組織通過(guò)直接提起環(huán)境公益訴訟，為維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益發(fā)揮了重要作用。但是，由于提起環(huán)境公益訴訟并不能帶來(lái)物質(zhì)利益的增加，甚至還要犧牲一定的物質(zhì)利益，加大各方面的人力和財(cái)力的投入，因此并不是所有的有原告資格的主體都會(huì)行使這種權(quán)利。從環(huán)境公益訴訟的整體實(shí)踐來(lái)看，在已受理的環(huán)境公益訴訟案件中，由環(huán)保社會(huì)組織提起的僅占13%，這主要是因?yàn)榱鸽y、取證難、鑒定難、訴訟成本高。
重慶市高級(jí)人民法院研究室副主任吳比說(shuō)，加大環(huán)境問(wèn)題的法治化解決力度，就應(yīng)增大以司法方式化解環(huán)境沖突問(wèn)題的比重，環(huán)境行政力量單打獨(dú)斗解決不了環(huán)境問(wèn)題，要發(fā)揮司法化解環(huán)境沖突的作用，就需重視引入社會(huì)參與，激發(fā)社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)與治理的活力，著重推行環(huán)境公益訴訟制度，并在立法上給予充分制度保障。
構(gòu)建生態(tài)司法體系暢通環(huán)境維權(quán)的司法通道
2007年，貴陽(yáng)市在全國(guó)率先成立了環(huán)保“兩庭”，即貴陽(yáng)市中院環(huán)保法庭和清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭。2013年，成立了貴陽(yáng)市檢察院生態(tài)保護(hù)分局和貴陽(yáng)市公安局生態(tài)保護(hù)分局，建立起市級(jí)環(huán)境司法體系。今年4月，貴州成立省高級(jí)人民法院生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判庭、省檢察院生態(tài)環(huán)境保護(hù)處和省公安廳生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，在全國(guó)率先在省級(jí)層面建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體系。7月1日，全國(guó)首部省級(jí)層面的生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》正式實(shí)施，為地方環(huán)境司法體系建設(shè)提供了法律法規(guī)保證。
貴州省委常委、政法委書(shū)記秦如培說(shuō)，職能集約、功能完善、銜接緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法體系，堅(jiān)持發(fā)展生態(tài)雙贏(yíng)、公正高效并重、預(yù)防治理齊抓、銜接聯(lián)動(dòng)多元的原則，有助于提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法司法的系統(tǒng)性、規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性，為貴州建設(shè)全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)提供強(qiáng)有力的法治保障。
參加生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇的部分專(zhuān)家提出，強(qiáng)化生態(tài)文明法治保障是必然的改革趨勢(shì)，一方面環(huán)境糾紛日益增多，公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)有助于拓寬環(huán)境維權(quán)的法律渠道；另一方面環(huán)境案件不同一般民事、刑事案件，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)要求高，亟須專(zhuān)業(yè)的司法力量。
完善頂層設(shè)計(jì)深化生態(tài)司法改革
5月16日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以安順市宏盛化工有限公司排放工業(yè)廢水，嚴(yán)重污染邢江河、紅楓湖水質(zhì)，影響排污渠沿岸居民生產(chǎn)、生活為由，向清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭提起水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟。這是貴州生態(tài)執(zhí)法司法專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)成立后受理的第一例跨行政區(qū)劃管轄的環(huán)境保護(hù)案件。記者采訪(fǎng)的多位公檢法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家提出，生態(tài)司法改革具有積極意義，應(yīng)堅(jiān)持推進(jìn)，但改革中遇到一些難題，亟待進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。
一是扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境法律“錯(cuò)位”，建立和完善環(huán)境糾紛多元化解決機(jī)制。強(qiáng)調(diào)司法規(guī)范和制裁作用，引入調(diào)解、中立評(píng)估、行政性實(shí)質(zhì)審查、專(zhuān)家意見(jiàn)參考等多種方式解決環(huán)境糾紛，推行第三方環(huán)境污染治理方式。
專(zhuān)家提出，我國(guó)的環(huán)境立法基本上是“管理法”，為環(huán)境司法提供的資源非常有限。與此同時(shí)，最高人民法院迄今為止共頒布的3400多條司法解釋中，與環(huán)境案件審判有關(guān)的司法解釋僅有不到20條，約占總數(shù)的千分之五，且主要針對(duì)環(huán)境刑事案件，有關(guān)環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件的司法解釋數(shù)量極少。建議出臺(tái)操作性、原則性和靈活性相統(tǒng)一的司法文件和司法解釋?zhuān)笇?dǎo)我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐并為環(huán)境立法提供強(qiáng)有力的支持。
二是我國(guó)迄今沒(méi)有一家經(jīng)司法部授權(quán)的專(zhuān)門(mén)的環(huán)境污染損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了鑒定無(wú)門(mén)的狀況，亟待建立司法鑒定機(jī)構(gòu)解決舉證難和鑒定難的環(huán)境訴訟瓶頸問(wèn)題。環(huán)境侵權(quán)及其危害結(jié)果具有潛伏性、長(zhǎng)期性、遷移性、突變性等復(fù)雜特點(diǎn)，建議盡快開(kāi)展相關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)，并明確環(huán)境污染鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)接受委托并提供鑒定報(bào)告的法定義務(wù)。
三是建立和完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。在環(huán)境侵權(quán)案件審理中，作為個(gè)人的侵權(quán)人賠償能力不足導(dǎo)致?lián)p害無(wú)法恢復(fù)，應(yīng)開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，逐步建立和完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。
四是完善環(huán)境公益訴訟，激發(fā)公民和環(huán)保組織支持環(huán)境公益訴訟積極性。
當(dāng)前法律規(guī)定的環(huán)境公益訴訟主體范圍過(guò)窄，提起環(huán)境訴訟的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。在新《民事訴訟法》確立環(huán)境民事公益訴訟主體僅為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”，將絕大部分環(huán)境公益組織和個(gè)人排除在公益訴訟的大門(mén)之外，應(yīng)最大限度保障環(huán)境公益訴訟權(quán)。同時(shí)，一般公民、環(huán)保組織都難以承受高額的訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)。建議建立公益訴訟賠償基金，化解受害人、公益訴訟主體訴訟風(fēng)險(xiǎn)。
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