十八屆三中全會(huì)提出要堅(jiān)持“誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)”原則，并明確“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。上海即將實(shí)施的大氣污染防治條例中，也出現(xiàn)了鼓勵(lì)第三方治理的內(nèi)容。
排污單位以合同委托的形式，通過(guò)付費(fèi)，將其污染治理設(shè)施或產(chǎn)生的污染交給具有相應(yīng)能力的第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)或治理，這就是國(guó)際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較成熟的地區(qū)普遍采用的環(huán)境污染第三方治理模式。
此前，我國(guó)長(zhǎng)期推行“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”環(huán)境治理理念。為什么要有這樣的改變，“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”會(huì)比“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”更有效嗎？
“靠自己”難保成效
如果排污單位治污的能力和效果能優(yōu)于第三方，那么“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”就難以被“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”取代，可實(shí)際情況是這樣嗎？
近年來(lái)，上海每年環(huán)保投入占GDP的比例都保持在3％左右，在全國(guó)各城市中領(lǐng)先，環(huán)境因此逐步改善。上半年上海環(huán)境治理報(bào)告顯示，上海市第五輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃近九成的項(xiàng)目已完成或開(kāi)工，19項(xiàng)國(guó)家重點(diǎn)減排項(xiàng)目和88項(xiàng)本市減排項(xiàng)目已完成，全市化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量同比分別削減了2.16%、3.26%、8.02%和6.65%。
與此同時(shí)，上海的空氣質(zhì)量形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，以PM2.5為代表的大氣復(fù)合型、區(qū)域性污染仍舊突出，灰霾天時(shí)有發(fā)生。去年上?？諝赓|(zhì)量達(dá)標(biāo)率為66%，PM2.5年均濃度為62微克/立方米，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)77%。
環(huán)境治理投入和舉措逐年加大，市民“體感”卻不夠明顯，這其中固有環(huán)境修復(fù)本身緩慢的特性，也有排污單位治污不力的緣故。上半年，全市環(huán)保系統(tǒng)查處環(huán)境違法案件780件，同比增加12%。其中，不少違法單位被發(fā)現(xiàn)治污設(shè)施閑置或間歇運(yùn)行，形同虛設(shè)，實(shí)現(xiàn)不了污染物達(dá)標(biāo)排放的要求。這就好比老師讓學(xué)生自己批作業(yè)，如果不抽查，一些學(xué)生不做作業(yè)報(bào)個(gè)分?jǐn)?shù)就行。把治污權(quán)放給排污方，反而為部分違法企業(yè)監(jiān)守自盜、偷排超排提供了可能性，且增加了監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法成本和執(zhí)法難度。
多數(shù)排污單位其實(shí)不愿觸犯法律，只是在治污上“有心無(wú)力”，缺乏必要的專(zhuān)業(yè)設(shè)施、人力及財(cái)力。“一些企業(yè)自購(gòu)一套治污設(shè)備的花銷(xiāo)，可以委托第三方治理10年。”主攻中小企業(yè)排污治理的上海天成環(huán)保集團(tuán)董事長(zhǎng)滕國(guó)忠表示，即使治理同一個(gè)對(duì)象，排污企業(yè)和第三方專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)所需的成本也不同，第三方可以比排污企業(yè)節(jié)省1/3左右。委托第三方治理，企業(yè)可以騰出大把精力專(zhuān)注于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主業(yè)。而借助合同的約束，第三方要保證治理的效果，還會(huì)對(duì)排污企業(yè)起到監(jiān)督作用。另一方面，治污責(zé)任通過(guò)合同方式向環(huán)保公司轉(zhuǎn)移和集中，環(huán)保部門(mén)也從監(jiān)管分散的排放源，變?yōu)楸O(jiān)管集中可控的環(huán)保公司，降低了執(zhí)法成本。
第三方“春天”來(lái)了？
環(huán)境污染第三方治理雖然在國(guó)內(nèi)尚處起步階段，但上海16年前就有企業(yè)開(kāi)始探索，目前全市第三方環(huán)境治理年產(chǎn)業(yè)規(guī)模約50億元，約占工業(yè)和市政環(huán)保投入的1/5，2004年以來(lái)年均產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)了約兩成的增幅。
在國(guó)家提倡鼓勵(lì)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的當(dāng)下，第三方治理企業(yè)似乎聽(tīng)到了“春天”的腳步聲。
對(duì)于未來(lái)發(fā)展，2007年開(kāi)始承接燃煤電廠煙氣脫硫脫硝運(yùn)營(yíng)管理的申欣環(huán)保公司總經(jīng)理徐建剛持謹(jǐn)慎態(tài)度，他呼吁從立法上明確排污單位、第三方治理企業(yè)的責(zé)任義務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，第三方治理是通過(guò)服務(wù)合同的形式實(shí)現(xiàn)，但合同的簽訂，并不會(huì)讓治污的法律責(zé)任轉(zhuǎn)移到治理公司，一旦發(fā)生超排等行為，還是處罰排污企業(yè)，治理企業(yè)僅需承擔(dān)合同義務(wù)。這讓排污企業(yè)缺乏“安全感”，認(rèn)為反正出了事一樣都要被罰，沒(méi)有找第三方治理的動(dòng)力。
處罰不夠嚴(yán)厲，也會(huì)影響排污企業(yè)購(gòu)買(mǎi)第三方治理服務(wù)的積極性。根據(jù)上海市環(huán)境保護(hù)條例，排污單位超標(biāo)排放，在限期治理期間排放仍不符合相關(guān)要求的，可處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。按規(guī)定，限期治理時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)12個(gè)月，假設(shè)此期間企業(yè)只因“整改不力”而被罰一次，那么其違法成本最高只有10萬(wàn)元，可添置一套治污設(shè)備和維護(hù)一條完整的治污工藝流程的成本可能遠(yuǎn)高于此。徐建剛表示，第三方治理的成本優(yōu)勢(shì)只有在守法的環(huán)境下才能成立，而當(dāng)違法成本遠(yuǎn)低于守法成本時(shí)，守法環(huán)境被打破，排污企業(yè)可以選擇不治污或不達(dá)標(biāo)排放，第三方治理的“低成本”就沒(méi)了優(yōu)勢(shì)和吸引力。
上海欲“一石三鳥(niǎo)”
經(jīng)過(guò)十多年的摸索，上海的環(huán)境污染第三方治理已經(jīng)走到關(guān)鍵期，一些階段性的矛盾暴露出來(lái)，對(duì)此上海已開(kāi)始采取行動(dòng)。《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》及試點(diǎn)工作方案，已經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)。根據(jù)計(jì)劃，本市將出臺(tái)相關(guān)政策性文件，全面推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理重點(diǎn)領(lǐng)域的試點(diǎn)，力爭(zhēng)到2017年底，基本形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信規(guī)范的環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)機(jī)制，誕生一批污染有效治理、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的可復(fù)制、可推廣制度經(jīng)驗(yàn)。
據(jù)市環(huán)保局局長(zhǎng)張全介紹，近期環(huán)境污染第三方治理的推進(jìn)工作將主要從三方面發(fā)力：明確責(zé)任、提升動(dòng)力和行業(yè)自律。首先，今年10月1日起將施行的《上海市大氣污染防治條例》明確，第三方治理企業(yè)未按照法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求實(shí)施污染治理，或者在實(shí)施污染治理中弄虛作假的，予以行政處罰。這意味著，第三方治理企業(yè)應(yīng)承擔(dān)因其違法行為造成污染的行政法律責(zé)任和連帶責(zé)任，“出事推給排污企業(yè)”不再行得通。
其次，上海將提高治污標(biāo)準(zhǔn)和排污成本。一方面，今明兩年，本市將按照嚴(yán)于國(guó)家、接軌國(guó)際的要求，加快出臺(tái)鍋爐、餐飲油煙、汽車(chē)涂裝、涂料油墨、印刷包裝等行業(yè)的大氣污染物地方排放標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的治理技術(shù)導(dǎo)則和規(guī)范。另一方面，分步提高二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等主要污染物的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照排放水平實(shí)施階梯收費(fèi)。這樣做的目的，是倒逼排污企業(yè)更加重視治污的成效，進(jìn)而凸顯第三方治理在專(zhuān)業(yè)、成本上的綜合優(yōu)勢(shì)，讓其受到重視。
第三，許可審批取消后，第三方治理企業(yè)的誠(chéng)信和行業(yè)自律體系亟待建立。《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)環(huán)境污染治理企業(yè)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，開(kāi)展能力評(píng)估、等級(jí)評(píng)定、培訓(xùn)教育、信息統(tǒng)計(jì)等工作，還可以探索環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的監(jiān)理機(jī)制，防止排污和治污單位同流合污。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)將建立誠(chéng)信體系，鼓勵(lì)環(huán)境污染第三方治理企業(yè)發(fā)布年度環(huán)境責(zé)任報(bào)告，并將不規(guī)范運(yùn)營(yíng)、偷排漏排，以及運(yùn)營(yíng)設(shè)施未達(dá)到環(huán)保相關(guān)要求等信息納入本市企業(yè)征信系統(tǒng)和社會(huì)公共信用服務(wù)平臺(tái)，與融資、擔(dān)保和相關(guān)政府支持政策掛鉤。
“環(huán)境污染第三方治理對(duì)上海意義重大，做得好可以一石三鳥(niǎo)。”張全表示，提升環(huán)境治理水平、推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加速市場(chǎng)化為導(dǎo)向的行政審批制度改革，環(huán)境污染第三方治理將是這些課題的重點(diǎn)結(jié)合點(diǎn)和突破口。預(yù)計(jì)到2017年，上海工業(yè)和市政年度環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行投入規(guī)?？蛇_(dá)300億元以上。環(huán)境污染第三方治理的春天似乎真的來(lái)了。
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