編者按
國(guó)務(wù)院辦公廳近日發(fā)布《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》。文件首次公開(kāi)提出，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，應(yīng)禁止使用含重金屬、難降解有機(jī)污染物的污水，以及未經(jīng)檢驗(yàn)和安全處理的污水處理廠(chǎng)污泥、清淤底泥等。
污泥作為重要的土壤污染源，制定怎樣的標(biāo)準(zhǔn)是安全的？監(jiān)測(cè)體系如何建立才能確保污泥標(biāo)準(zhǔn)被不折不扣地執(zhí)行？本期《透視》擬對(duì)比研究我國(guó)與德國(guó)在污泥土地利用和土壤質(zhì)量保護(hù)方面法規(guī)的異同，對(duì)污泥土地利用的安全性進(jìn)行一次深入探討。
污泥行業(yè)內(nèi)有一種說(shuō)法:標(biāo)準(zhǔn)即游戲規(guī)則，參與制定標(biāo)準(zhǔn)就能在今后的競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
這句話(huà)從技術(shù)推銷(xiāo)角度看也許是如此。不過(guò)，從環(huán)境角度看這種認(rèn)識(shí)是有問(wèn)題的，因?yàn)榄h(huán)境立法的終極目標(biāo)不是設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻或發(fā)放污染物排放配額，而是要確保人民健康生活最起碼的環(huán)境質(zhì)量。
誰(shuí)對(duì)污染土地的狀況負(fù)責(zé)？
“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”存在矛盾，被棄置對(duì)象(土壤)的法律主體及其責(zé)任不明確
制定污泥農(nóng)用的最高污染物限值有沒(méi)有意義呢？當(dāng)然有意義。但是，這并不意味著污泥只要滿(mǎn)足了濃度限值，就可以在規(guī)定的最高施用量和最長(zhǎng)期限內(nèi)敞開(kāi)施用了。終極的限制標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是來(lái)自污染物的歸宿地——土壤的健康狀況，也即土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所確定的目標(biāo)。
這就是環(huán)境立法中存在的所謂“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的關(guān)系問(wèn)題。
1984年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布了《GB4284－84農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》，限定污泥施用的期限為20年，干基污泥施用量2000公斤/畝(30噸/公頃每年)。2009年，住建部頒布了《CJ－T309－2009城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污泥處置農(nóng)用泥質(zhì)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CJ－T309－2009)，將污泥分為A、B兩級(jí)，分別對(duì)應(yīng)食物鏈和非食物鏈，規(guī)定年累積施用量7.5噸/公頃，最高連續(xù)施用10年。
就污泥土地處置而言，住建部代表的是污泥產(chǎn)出方，是“行為責(zé)任”人，它的目標(biāo)是要將污泥運(yùn)到農(nóng)用土地中去。而這里的“狀態(tài)責(zé)任”人是誰(shuí)呢？應(yīng)該是農(nóng)業(yè)部或國(guó)土資源部，因?yàn)檗r(nóng)用土地如果被污染，應(yīng)該是他們的責(zé)任。但迄今為止，農(nóng)業(yè)部或國(guó)土部未參與制定和頒布任何有關(guān)污泥土地利用的標(biāo)準(zhǔn)。
不難看出，污泥農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)的制定頒布本身，已顯示存在“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的矛盾。
如果隨意傾倒污泥，造成了土壤污染，按照我國(guó)現(xiàn)行的執(zhí)法原則，全部責(zé)任在實(shí)施傾倒的“行為責(zé)任”人一方。但是，事實(shí)上，環(huán)境健康和安全不是行為責(zé)任人能完全負(fù)責(zé)的。一旦污染，行為責(zé)任人一般就是被罰款，極個(gè)別的可能還會(huì)蹲班房(如北京門(mén)頭溝污泥傾倒案)，但已造成的損害會(huì)持續(xù)(無(wú)法治理)，而更大范圍的環(huán)境損害仍會(huì)繼續(xù)發(fā)生。
2011年我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理能力已達(dá)1.36億立方米/日，理論上每年應(yīng)有3000萬(wàn)噸～4000萬(wàn)噸污泥產(chǎn)出，以目前現(xiàn)有的處置項(xiàng)目和能力考慮，大部分實(shí)際上仍在非法棄置中，棄置到哪里根本無(wú)法統(tǒng)計(jì)。
其實(shí)，我國(guó)早在1995年就有了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB15618－95》，但大量土壤仍被嚴(yán)重污染，除了污灌外，還有礦區(qū)污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染(這其中就包括了污泥)、工業(yè)“三廢”污染耕地，數(shù)量不容忽視。
顯然，礦區(qū)、石油、工業(yè)、城鎮(zhèn)廢棄物污染的行為責(zé)任，無(wú)法追溯到地礦部門(mén)、石油部門(mén)、化工部、冶金部、住建部這些部門(mén)，并讓他們來(lái)埋單。換句話(huà)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境方面的立法如果仍以行為責(zé)任為對(duì)象，一個(gè)根本性的矛盾仍將難以解決:被棄置對(duì)象(土壤)的法律主體及其責(zé)任不明確。
板子應(yīng)打在誰(shuí)身上？
德國(guó)將管理責(zé)任落實(shí)在“狀態(tài)責(zé)任”方的思路可借鑒，肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔(dān)污染土地恢復(fù)、無(wú)害化責(zé)任
在污泥處置方面，德國(guó)的立法有可借鑒之處。1998年3月17日頒布的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》規(guī)定，被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔(dān)將被污染的土地?zé)o條件恢復(fù)并使其無(wú)害化的責(zé)任。它將環(huán)境保護(hù)/土壤保護(hù)的管理責(zé)任落實(shí)在“狀態(tài)責(zé)任”方而非“行為責(zé)任”方，對(duì)于法規(guī)的可執(zhí)行性有極為重要的意義。
德國(guó)立法的優(yōu)點(diǎn)在于，以“狀態(tài)責(zé)任”為基點(diǎn)，責(zé)任界限十分清楚。污染者付費(fèi)作為一種原則當(dāng)然是正確的，但當(dāng)污染者無(wú)能力負(fù)責(zé)時(shí)，土地的所有者、繼承者就對(duì)土壤安全負(fù)有全部、直接、不可推卸的責(zé)任。當(dāng)所有者也沒(méi)有能力負(fù)責(zé)時(shí)，公共資金即國(guó)家必須負(fù)責(zé)，但國(guó)家有權(quán)在土地出售時(shí)優(yōu)先獲得償付。
農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)營(yíng)者可以使用各種來(lái)源的有機(jī)質(zhì)，污灌也好(水途徑)，有機(jī)肥也好(土壤途徑)，來(lái)自垃圾可以，來(lái)自污泥也行，但30年內(nèi)的一切施用、檢測(cè)記錄必須完整保存。國(guó)家鼓勵(lì)公民舉報(bào)可能被污染的土地，由國(guó)家組織進(jìn)行監(jiān)測(cè)，一旦確認(rèn)污染，必須立即停止使用，并自費(fèi)恢復(fù)到未污染的狀況。所以土地一旦污染，產(chǎn)權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)將意味著大幅貶值。在如此嚴(yán)峻的責(zé)任、嚴(yán)格的管理下，一般消費(fèi)者自然不必有吃到毒大米的擔(dān)憂(yōu)。
污泥標(biāo)準(zhǔn)不可各自為政
環(huán)境立法需把握環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的尺度，政策上應(yīng)具有協(xié)調(diào)一致性，污染物控制指標(biāo)有嚴(yán)格的計(jì)算依據(jù)，可保證長(zhǎng)期應(yīng)用
從立法層面看，污泥處置不應(yīng)是一場(chǎng)小孩子玩的丟手絹游戲，能以擊鼓傳花的方式，把問(wèn)題傳到別人手里就算完了。“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的關(guān)系不理順，土壤安全的責(zé)任主體不落實(shí)，“鎘米”問(wèn)題就會(huì)不可避免地一再重演。
在這方面，德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)體系值得借鑒之處在于，它以土壤保護(hù)法為框架，統(tǒng)管廢棄物循環(huán)、污泥土地利用處置等相關(guān)法規(guī)，政策上具有協(xié)調(diào)一致性，所規(guī)定的污染物控制指標(biāo)有嚴(yán)格的計(jì)算依據(jù)，可保證長(zhǎng)期應(yīng)用而不會(huì)造成土壤安全問(wèn)題。
相比之下，我國(guó)污泥標(biāo)準(zhǔn)的制定有各自為政之嫌，標(biāo)準(zhǔn)的取值可能過(guò)于樂(lè)觀，而與實(shí)際情況偏離(污灌水質(zhì)指標(biāo)鎘濃度0.005mg/l對(duì)應(yīng)的污泥鎘濃度20mg/kg，農(nóng)用污泥指標(biāo)鎘濃度僅3mg/kg，對(duì)應(yīng)的水質(zhì)鎘濃度0.0008mg/L，標(biāo)準(zhǔn)之間就有5倍以上的差別)；一些指標(biāo)表面上看，給人以世界最先進(jìn)的印象，實(shí)則不然，控制指標(biāo)偏寬，有為開(kāi)拓處置出路而犧牲環(huán)境質(zhì)量的傾向。
在德國(guó)，污泥的土地利用只能在非常嚴(yán)格的監(jiān)督下才能進(jìn)行。法律明確規(guī)定了將執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)授予第三方。德國(guó)《污水廠(chǎng)污泥條例》中，首先禁止施用混入來(lái)自工業(yè)廢水的污泥，禁止施用未經(jīng)處理的生活污泥，也禁止對(duì)果園、菜園、永久性草場(chǎng)、森林用地、自然保護(hù)區(qū)、水源地、陡坡等施用污泥。可施用的污泥分為兩檔，一檔是污染物濃度極低的污泥，只規(guī)定首次施用前需要檢測(cè)污泥中的污染物濃度和每10年為周期監(jiān)測(cè)土壤健康狀況。干基施用量為每3年每公頃5噸。另一檔是污染物濃度較高的污泥，對(duì)此特別明確規(guī)定，這種指標(biāo)的污泥施用必須由第三方授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行高頻度的檢測(cè)(每?jī)蓚€(gè)月至6個(gè)月，根據(jù)機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行)。
尤為重要的是，德國(guó)的土壤保護(hù)法中規(guī)定了年度進(jìn)入土壤的污染物最高限值，這也是判斷土壤是否被污染的一個(gè)基準(zhǔn)值。《聯(lián)邦土壤保護(hù)和污染地條例》第5節(jié)規(guī)定，從各種途徑(土、水、植物)向土壤輸入污染物有一個(gè)上限，高于這一基準(zhǔn)值將被認(rèn)為對(duì)土壤構(gòu)成污染。
如果僅比較污泥的污染物最高限值，人們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)CJ－T309－2009甚至比德國(guó)還嚴(yán)格(王海燕等《國(guó)內(nèi)外污水處理廠(chǎng)污泥標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比研究與建議》，見(jiàn)2010年第10期《給水排水》)。但實(shí)際上，這種解讀有失準(zhǔn)確，因?yàn)樗雎粤伺c此相關(guān)的另兩個(gè)關(guān)鍵限值:年污染物輸入量、污泥施用量。CJ－T309－2009未規(guī)定污染物的輸入量，僅規(guī)定了污泥的最高施用量和時(shí)間:7.5噸/公頃每年，最長(zhǎng)連續(xù)10年。通過(guò)計(jì)算比較，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，CJ－T309－2009的A級(jí)污泥標(biāo)準(zhǔn)，在污泥施用量上其實(shí)是德國(guó)的4.5倍，在污染物施用量方面分別是3.75倍(鎘)和15倍(汞)。
德國(guó)污泥土地利用處置法明確禁止混入來(lái)自工業(yè)廢水的污泥農(nóng)用，且禁止污泥用于果蔬、草場(chǎng)、森林，這一點(diǎn)可能與國(guó)人的常識(shí)相悖。CJ－T309－2009標(biāo)準(zhǔn)中明確的施用對(duì)象就是“農(nóng)田、果園或牧草地”等。因?yàn)槲覀円幌蛞詾橹灰恢苯尤肟冢灰r(nóng)產(chǎn)品不是生吃的，污泥用在哪里都無(wú)妨，特別是森林、草地這樣的似乎遠(yuǎn)離人類(lèi)食物鏈的地方。這種差別其實(shí)最深刻地體現(xiàn)了德國(guó)人對(duì)生態(tài)保護(hù)的準(zhǔn)確理解，因?yàn)椴輬?chǎng)、森林的生態(tài)系統(tǒng)比耕地要脆弱得多。
環(huán)境立法不是發(fā)放污染配額，也不是授予企業(yè)一次申請(qǐng)、有效期內(nèi)無(wú)條件有效的“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。環(huán)境立法的好壞，主要表現(xiàn)在它對(duì)環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的尺度把握得是否準(zhǔn)確、適度，體現(xiàn)的實(shí)際是一種終極人文關(guān)懷和科學(xué)精神，這不是簡(jiǎn)單照抄別人一兩個(gè)概念、三兩個(gè)數(shù)值就能辦到的，何況有時(shí)候抄走了樣是很可能誤事的。
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